人民检察制度创新的生动样本

　　——聚焦检察机关实行人民监督员制度

　　人民检察制度创立80多年来,在新民主主义革命、社会主义革命、社会主义建设和改革开放进程中发挥了重要作用,同时,这项制度本身也在不断创新发展,逐步形成中国特色社会主义检察制度的科学体系。近年来检察机关全面推行的人民监督员制度,就是其中的一项制度创新。

　　创制初衷:监督者更要受到监督

　　人民监督员制度的诞生,是伴随着新世纪中国司法制度改革和民主法治建设的推进应运而生的。

　　早在2002年党的十六大报告就提出,要推进司法体制改革,从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。党的十七大进一步提出“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”。党中央的重要决策部署给检察工作提出了新的更高的要求:作为宪法明确规定的“国家法律监督机关”,检察机关如何更好地接受监督,确保人民赋予的检察权依法公正行使?

　　为了贯彻中央司法改革精神、有效解决“监督者如何更好地接受监督”的问题,最高人民检察院经过反复调研论证,决定创建人民监督员制度,经报党中央批准并报告全国人大常委会后,于2003年8月,正式启动人民监督员制度试点工作。

　　创建人民监督员制度,是检察机关根据宪法和法律规定的人民检察院必须接受人民群众监督的要求,从社会各界选任人民监督员,重点对检察机关查办职务犯罪案件进行监督,并对检察工作提出意见和建议,从而进一步健全检察工作的外部监督机制,保证检察权的正确行使。

　　在试点期间,检察机关将办理职务犯罪案件中容易出现问题的“三类案件”,即检察机关拟作撤案、不起诉处理和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的职务犯罪案件,作为必须主动提请人民监督员监督的突出重点,同时注重对查办案件中可能出现的“五种情形”加强监督,即:应当立案而不立案或者不应当立案而立案;超期羁押;违法搜查、扣押、冻结;应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定;检察人员在办案中徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等。

　　七年试点:人民监督员制度载入民主法治史册

　　从2003年到2010年,人民监督员制度试点工作从先期探索到扩大试点,逐步推进,取得显著成效,赢得了社会各界的广泛认同。

　　据统计,七年间全国共有3137个检察院开展了试点工作,占各级检察院总数的86.5%;先后在社会各界选任人民监督员3万多人次。人民监督员共监督“三类案件”32304件,其中不同意检察机关拟处理意见的1635件,检察机关采纳899件,占人民监督员不同意检察机关拟处理意见的55%;对“五种情形”提出监督意见1000多件,均及时办结并向人民监督员反馈。人民监督员对其他检察业务、队伍建设等提出意见和建议1.8万多件次,相关检察院认真研究落实相应的改进措施。七年间,人民监督员工作积累了丰富经验,监督范围不断调整,监督程序逐步规范,对于促进司法民主、加强人权保障、强化检察机关执法规范、提高办案质量等起到了十分明显的效果。

　　人民监督员制度试点期间,绝大多数省(区、市)党政机关的主要负责同志都对试点工作作出批示,要求按照中央的指示和最高人民检察院的部署搞好试点工作。山东、四川、天津、云南等20多个省(区、市)的人大常委会听取了检察机关试点工作情况的汇报,对试点工作取得的成效给予了充分肯定,并对如何深化试点工作提出了要求。

　　作为一项重大司法改革成果,人民监督员制度相继载入《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》等相关重要历史文献;被写入《2004年中国人权事业的进展》、2005年《中国的民主政治建设》、2008年《中国的法治建设》、《2009中国法治建设年度报告》、《国家人权行动计划(2009-2010年)》、2010年《中国的反腐败和廉政建设》等重要文献。这项制度的基本内容及其推进民主法治建设的重大意义编入我国高等教育法学核心教材,纳入国家司法考试大纲,并成为与加拿大等欧美国家司法改革合作重要项目和一些国际研讨会议关于公民参与司法或社会治理的重要议题,受到国际社会的高度赞扬。

　　全面推行:人民监督员从试点迈入全面实施的全新发展阶段

　　为巩固人民监督员制度七年试点工作所取得的成效,推动人民监督员工作迈入全新的发展阶段,遵照党中央的指示及中央政法委和中央司法体制改革领导小组的部署安排,最高人民检察院会同全国人大内司委、国务院法制办组成专门调研组,深入各地进行广泛调研论证,形成关于深化人民监督员制度改革的调研报告,提出结束试点全面推行人民监督员制度的建议。

　　2010年9月,中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康主持召开中央政法委员会全体会议暨中央司法体制改革专题汇报会,听取关于深化人民监督员制度改革的专题汇报,充分肯定人民监督员制度是人民群众参与司法实践的制度创新,同意深化这项制度改革的实施意见。

　　2010年10月28日,最高人民检察院召开检察机关全面推行人民监督员制度电视电话会议,部署在全国检察机关全面推行人民监督员制度,下发了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》(下称《规定》)。

　　一年多来,全国检察机关认真贯彻落实高检院的《规定》,结合各地实际研究制订实施方案,加强人民监督员工作机构建设,积极开展人民监督员选任和案件监督评议工作,加大服务人民监督员履职的保障工作力度,拓宽人民监督员了解、监督检察工作的方式和渠道,人民监督员的作用得到更好的发挥。

　　与试点时期相比,全面推行人民监督员制度以来有两个明显变化:一是选任人民监督员“上提一级”;二是人民监督员的监督范围和程序更加明确规范。

　　在试点阶段,为提高效率、方便操作,人民监督员由地方各级试点检察院选任。随着人民监督员制度的发展,检察机关面临着“自己选人监督自己”的质疑。对此,《规定》明确要求,省级以下人民检察院人民监督员由上一级人民检察院组织选任或省级院统一选任。也就是说,监督省级以下检察院的人民监督员是由其上级检察院选任的,监督工作也是由其上一级检察院组织的,监督的力度和效果随之明显增强。

　　同时,按照中央的指示精神和高检院的《规定》要求,部分省级检察院选择一至两个地市开展人民监督员选任委员会试点工作,即由机关、人民团体、社团组织等单位人员组成选任委员会,统一负责选任工作,真正实现在检察体制外选任人民监督员。

　　浙江省嘉兴市于2011年8月成立了市人民监督员选任委员会,由市机关及妇联、总工会等有关单位负责人任成员,选任委员会下设办公室,负责选任工作具体事项。9月,选任委员会通过嘉兴市主要新闻媒体向社会发布《人民监督员选任公告》,并商请当地有关单位组织推荐候选人和接受公民自荐。在公告规定的一个多月时间里,选任委员会办公室共接受单位推荐和公民自荐人民监督员候选人80名。经过资格审查、民主讨论、充分酝酿,确定了56名拟任人选。后来又经过媒体公示和任职公告等程序,这56人最终成为嘉兴市检察机关人民监督员。整个选任过程公开透明、程序严格规范,从源头上保证了人民监督员外部监督功能的实现。

　　检察机关经过全面总结试点情况,结合司法改革中将职务犯罪案件决定逮捕权上提一级等新规定,认真研究,在全面推行人民监督员制度时,进一步调整和明确了人民监督员的监督范围,将其统一为“七种情形”,即应当立案而不立案或者不应当立案而立案的;超期羁押的或者检察机关延长羁押期限的决定不正确的;违法搜查、扣押、冻结的或者违法处理扣押、冻结款物的;拟撤销案件的;拟不起诉的;应当给予刑事赔偿而不依法予以赔偿的;检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的。

　　在规范监督程序方面也作出明确要求。如由上一级检察院负责组织人民监督员对案件进行监督评议;案件承办人介绍案情时必须全面客观、通俗易懂,人民监督员可以向办案人员提问;人民监督员进行评议和表决时,办案人和相关工作人员必须回避等等,这些都有助于人民监督员独立、客观地发表意见,实现刚性监督。

　　监督评议:超过900起案件的处理改变原拟定意见

　　2011年10月19日,重庆市检察院第一分院组织人民监督员对该市北碚区检察院办理的一起职务犯罪案进行监督。

　　2009年初,重庆市北碚区水土镇环保站站长聂某请求本镇副镇长陶某违规将部分村社道路水系恢复工程交给他承建,承诺事成之后给予陶某好处费。陶某遂帮其顺利承揽到该工程。2010年春节期间,聂某送给陶某好处费人民币7万元。

　　承办该案的北碚区检察院办案部门鉴于聂某有自首等情节,拟对其作不起诉处理,该案也随之按规定进入人民监督员的监督范围。经监督评议后表决,参加监督的人民监督员多数不同意检察机关的拟处理意见,认为聂某身为政府工作人员知法犯法,且腐蚀他人,情节恶劣,应当对其提起公诉。北培区检察院召开检察委员会会议,对本院办案部门的拟处理意见和上级院转来的人民监督员的监督意见进行充分讨论研究,最终决定采纳人民监督员的表决意见,依法对聂某以行贿罪提起公诉。

　　据统计,人民监督员工作开展九年来,全国检察机关共选任人民监督员4万多人次,监督案件3.6万余件,其中人民监督员同意检察机关拟定意见3.5万余件,使超过900起案件的实体性处理改变了检察机关业务部门的拟定处理意见,维护了法律的尊严与权威,也有力促进了检察机关规范执法,提高了办案质量。

　　检察机关在支持人民监督员监督“七种情形”的同时,还积极拓宽人民监督员参与检察工作的渠道,如邀请人民监督员参加、列席有关检察工作会议,监督接待群众信访,评议监督案件庭审,参加案件回访,参与执法检查、案件公开审查听证、专题调研等,充分发挥人民监督员对检察工作的监督作用,取得了良好的法律效果和社会效果。

　　河南省三级检察院2011年共邀请人民监督员参加各类涉检信访听证会231次,人民监督员在参与中监督,同时又运用社会公德、乡规民约、公理常情等通俗易懂的语言协助检察官释法说理,有效地改变了一些长期上访的当事人信“访”不信“法”的观念,使349件信访案件的矛盾纠纷得到及时化解。江苏省检察院对自行侦查案件,由检察官会同人民监督员向犯罪嫌疑人进行“七种情形”提示告知,收到了较好的效果,不仅有效减少和预防了超期羁押、违法查扣款物、刑讯逼供等违法办案行为,而且教育感化了一些犯罪嫌疑人,有的主动交代余罪,有的积极检举揭发关系密切人的犯罪行为。

　　法治规范:人民监督员制度期待注入新的活力

　　人民监督员制度从试点到全面实行九年来,取得了明显的成效,但同时仍存在一些问题。最突出的是人民监督员的选任仍以检察机关为主,没有完全摆脱“自己选人监督自己”的困境。推动这一问题的解决,需要检察机关不断摸索实践,及时总结这项新生的司法制度在实际运行中的经验教训,更需要于国家从立法层面对这项制度加以规范。

　　近年来,关于人民监督员制度法治化的呼声一直不断,2011年6月和7月,在北京昌平和福建石狮召开的有中外学者参与的研讨会上,大多专家学者与司法实务人员都对加快人民监督员制度立法、推动人民监督员工作法治化发出呼吁。2004年至2011年的每年全国两会上,人大代表和政协委员对人民监督员制度高度关注并给予充分肯定,先后提出关于人民监督员制度立法的议案、提案和建议30多项,一致要求将人民监督员制度纳入国家法律规范,进一步巩固公民参与的制度创新和司法改革优良成果。2004年《中共中央转发<中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见>的通知》、2006年《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》、2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》和2010年9月中央政法委员会第15次全体会议暨司法体制改革第7次专题汇报会,都对上述呼声作出回应,明确指出要促进人民监督员制度法治化。

　　新的时期,最高人民检察院将根据党中央的指示精神和全国人大常委会的要求,继续深化改革,进一步完善人民监督员制度,在认真总结经验、完善监督程序、健全相关规范的基础上,着力推进“人民监督员选任委员会”的试点工作,不断创造成功经验,加强人民监督制度的立法调研和论证工作,坚持不懈地推进人民监督员制度的法治化进程,不断扩大这一重大司法改革成果,为进一步完善中国特色社会主义检察制度增添生机与活力。

消息来源：检察日报