新媒体时代以网络为主要媒介，网络的开放性、即时性、平等性为公民获取信息、自由言论提供了宽松的环境，但也产生了大量的“网络垃圾”。网络谣言即被列为“网络十大罪状”之一，［1］已成为一大社会公害，严重侵犯公民权益，损害公共利益，危害国家安全和社会稳定。共同抵制网络谣言，营造健康文明的网络环境已经成为社会各界共识。本文通过分析近五年来的主要热点网络谣言事件，探讨我国法律在规制网络谣言方面的不足，并试着提出相应的法律建议。

　　一、网络谣言的法律定义

　　谣言的英文名为rumor，《韦伯斯特英文大字典》将之解释为一种缺乏真实依据，或未经证实、公众一时难以辨别真伪的闲话、传闻或舆论。社会心理学和传播学上多使用这一解释。例如，美国社会心理学家奥尔波特认为：“谣言是一种通常以口头形式在人们中传播，目前没有可靠证明标准的特殊陈述。”［2］美国学者彼得森和吉斯特认为：“谣言是在人们之间私下流传的、对公众感兴趣的事物、事件或问题的未经证实的阐述或诠释。”［3］法国学者卡普费雷则认为：“我们称之为谣言的，是在社会中出现并流传的未经官方公开证实或者已经被官方所辟谣的信息。”［4］国内学者王国华等认为，网络谣言可定义为在网上生成或发布并传播的未经证实的特定信息。［5］根据上述定义，谣言没有真假之分，因为是未经证实的信息，所以无法确定真假。

　　汉语中的“谣言”与英语的“rumor”意义并不完全相同。《辞海》中对谣言的解释有二：一为民间流行的歌谣或谚语。二为没有根据的传闻或凭空捏造的话。如谣传、造谣。显然，汉语日常语境中的“谣言”应该是指虚假的信息。对于未经证实的、真假难辨的信息，人们习惯上称之为“传言”、“传闻”。

　　谣言在我国现行法律上没有明确定义，但有所规范。例如《刑法》第105条对“以造谣、诽谤或者其他方式煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度的”行为定罪处罚；《治安管理处罚法》第25条对“散布谣言，谎报险情、疫情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的”行为予以治安行政处罚。从上述规定可知，我国法律上认定的“谣言”应当属于经证实的“虚假”信息，而不是“未经证实”的信息。

　　网络谣言与传统谣言在本质上是相同的，只是传播的媒介转向了网络平台。综上分析，我们可以从法律角度将网络谣言定义为：在网络上生成或发布并传播的，没有事实根据或捏造的虚假信息。

　　二、网络谣言的特点

　　网络谣言作为一种信息传播方式，虽然与传统谣言的本质相同，但它具有如下特点。

　　（一）网络谣言的传播速度更快，影响范围更广。传统谣言一般在人群中通过口头传播，其影响范围较小。而网络谣言的电子传播方式突破了时空的限制，使得谣言能在几小时甚至几分钟内就可以形成几何式的增长，甚至演化成规模庞大、跨越国界的谣言。譬如“金庸先生去世”谣言，由于其为新浪微博实名认证用户“中岛”所发布，并且有精确到分的时间信息和听起来具体可信的医院信息，该谣言在几分钟内即被疯狂转发上万次，很多媒体甚至打算开辟悼念专版。［6］

　　（二）网络谣言的传播渠道多。与传统谣言“点—点”或“点—面”的双重传播模式不同，网络谣言借助于博客、贴吧、微博、微信、论坛、短信等网络平台，呈现出“点—面—面”的多重传播趋势。接受者往往在短时间内从多个渠道获得相同的信息，“三人成虎”，强化了谣言的真实性和可信度，增加了接受者成为下一个传播者的可能性，进一步加剧了谣言的扩散。

　　（三）网络谣言的传播具有互动性。在网络中，每个人既可以是信息的编辑者或发布者，也可以是信息的接受者。网络谣言借助微博、论坛等互动平台进行传播，吸引更多的人加入与谣言有关事件的信息挖掘活动，使得围绕谣言事件的新闻源越来越广，并进一步吸引更多的人参与讨论，形成一个持续的连锁反应。有些讨论者不满足于只提供信息，还会加入个人情绪和看法，运用自己的思维将谣言进行重新解释和构建，因此很有可能使得信息变异，进一步混淆视听。［7］

　　网络谣言不同于传统谣言的以上特点，决定了网络谣言的社会危害性比传统谣言危害范围更广，后果更严重，应采取措施进行规范。

　　三、网络谣言的扩散因素

　　谣言的传播是一个信息扩散的过程，同时也是一个不断创造和变异的过程。在谣言的形成阶段，只有少数人作为信源相互议论，此后谣言借助网络平台加快传播，迅速传给谣言的次级源地，进而再传给他人，从而形成一种“锁链式传播”模式。［8］网络谣言的扩散是由造谣者、传谣者、网络媒介和政府等多个主体的行为因素共同促成的。

　　（一）造谣者的情感宣泄和别有用心。这是从传播源的角度看网络谣言的产生。任何谣言的产生都有其深刻的社会历史根源。一方面，在社会转型期的中国，很多人对就业难、贫富悬殊等社会现象不满，网络平台为人们发泄不满情绪提供了安全的出口。另一方面，某些别有用心的人也利用网络平台刻意制造蛊惑人心的谣言，为了达到自己不可告人的目的而恶毒攻击他人乃至政党和国家。如2011年“6·11增城事件”中，网民陈梦凌将政府工作人员与摆摊小贩之间轻微的肢体冲突夸张成命案，并发布煽动性的语言鼓动网民阻截国道，严重扰乱了社会交通秩序。

　　（二）受众的识别能力差和从众心理。这是从受众的角度看网络谣言的散播。一方面，由于教育背景、职业等方面的差异，人们的认识水平和网络素养存在差距。我国网民结构存在低龄、低学历的特点，这类人群普遍缺乏辨析和自律能力，很容易被虚假信息所误导。另一方面，网民存在普遍的从众心理。当谣言发生时，许多人会丧失理性判断，夹杂着心中的不满而选择随波逐流、跟风造谣。即使少数人坚持真理，也会被绝大多数非理智的声音洪流所淹没。正如社会心理学家勒庞所描述的那样：“孤立的他可能是个有教养的个人，但在群体中他却变成了野蛮人。”［9］如贵州翁安打砸抢事件发生后，网上谣传当地政府官员贪赃枉法、压榨百姓，以致官逼民反。许多网民对此消息表示支持，并大量转帖传播这类信息。［10］

　　（三）网络媒介的“不守门”行为。这是从传播媒介的角度看网络谣言的散播。美国社会心理学家、传播学大师库尔特·勒温认为，在群体传播过程中存在着一些“守门人”，只有符合群体规范或把关人价值标准的信息内容才能进入传播渠道。在传统新闻媒体中，“守门人”对消息可靠性的把握和可传性的选择是比较严格的。［11］但是在新媒体时代，网络提供了表达意见和声音的全球性平台，但人们并未因传播能力的增强而在发布信息时变得更加谨慎。网络媒体通常把时效性放在首位，而不注重对新闻内容的“把关”。更有甚者，一些网站在竞争压力面前往往不顾事实，利用人们对新、奇、特消息的兴趣编造谣言提升点击率，如某网站经营者为了提高点击率而散布保定非典谣言。

　　（四）政府“发言人”危机处理能力不足。这是从整个传播过程而言的。一方面，政府信息事先没有得到及时公开。很多时候，政府出于维护政绩或社会稳定等方面的考虑，选择集体沉默或是掩盖事实真相，试图稳定局势。在信息不对称的情况下，急于探求真相的公众就会从其他渠道获取相关信息，这就使谣言有了可趁之机。如在2011年的温州动车事故中，由于铁道部等有关部门没有及时公布事故发生的原因和死亡人数，导致谣言在网上疯传，严重破坏了政府的形象。另一方面，政府事后对造谣者惩处不力。在实际执法活动中，政府对造谣者很少使用刑事处罚，多采取罚款、拘留等治安行政处罚，更多时候对造谣者不予处理。根据笔者对近五年的网络谣言热点事件的统计，发现过半的造谣者未受到法律制裁，至于其他一般性网络谣言事件的制造者更是大多逍遥法外。这导致很多潜在的造谣者抱有侥幸心理，为了达到不正当的目的，罔顾法律，肆意践踏他人、社会乃至国家的利益。

　　四、我国对网络谣言的法律规制及其不足

　　我国法律对于散布谣言的行为一般根据其社会危害性予以制裁，对于近年来此起彼伏的网络谣言，还颁布了一些网络专门立法进行规范。但总体而言，面对来势汹汹的网络谣言，立法、执法都存在不足，对网络谣言的防治效果不甚理想。

　　（一）针对造谣者的法律责任体系不完善

　　在制裁网络谣言方面，除了《侵权责任法》、《治安管理处罚法》、《刑法》等传统法律外，《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》、《互联网信息服务管理办法》等法律法规也作了原则性规定，但仍然存在不足。

　　在行政责任方面，《治安管理处罚法》第25条规定，散布谣言，故意扰乱公共秩序的，处10日以下拘留10日，500元以下罚款。《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》、《互联网信息服务管理办法》也规定，通过互联网制作、复制、发布、传播谣言的，依法予以处罚。实际上极少数被追究法律责任的造谣者，大多也只是给予治安拘留或罚款，这显然不足以震慑造谣者。

　　在刑事责任方面，制裁网络谣言的罪名体系和法定刑不适应网络社会的发展。在罪名体系方面，《刑法》规定的煽动分裂国家罪，煽动颠覆国家政权罪，编造并传播证券、期货交易虚假信息罪，损害商业信誉、商品声誉罪等罪名只是针对特定类型的谣言而言，对于某些谣言，如非恐怖信息谣言，即使严重损害了社会秩序和国家利益，也难有适用的余地。因此，只有当散布谣言行为与现有刑法犯罪构成要件相符的情况下才能动用刑事制裁，如“6·11”增城事件中对当事人按煽动暴力抗拒法律实施罪定罪处刑，在“艾滋女”事件中对造谣者以侮辱罪、诽谤罪定罪处刑。而绝大多数未踩刑法“红线”的造谣者，虽然造成严重社会危害，却可逍遥刑法之外。

　　在法定刑方面，我国《刑法》中用于制裁网络谣言的部分罪名在刑期规定上偏低，与网络谣言的社会危害性不相适应。以损害商业信誉、商品声誉罪为例，其法定刑为“二年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金”。也就是说，利用网络谣言实施损害商业信誉、商品声誉的行为，无论造成何种后果，对行为人的惩罚都在“二年以下”。同样，诽谤罪的法定刑为“三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利”，也存在相同的刑期偏低的问题。刑期偏低可能造成罪刑失衡，违背了罪刑相适应原则。

　　上述问题说明，我国《刑法》未能充分认识到网络谣言远远大于传统谣言的社会危害性，行政责任与刑事责任之间存在脱节，刑罚制度不完善，客观上纵容了网络谣言。

　　（二）现行诉讼制度对网络谣言受害人不利

　　由于网络的匿名性，且网站又没有义务向受害人提供造谣者、传谣者的真实信息，在公安机关不予立案协助的情况下，受害人往往很难获取造谣者、传谣者等侵权人的真实信息。而根据《民事诉讼法》，“有明确的被告”是原告提起诉讼的四个要件之一。在被告身份、地址信息不明确的情况下，法院往往以无明确的被告为由，不受理或驳回原告的诉讼，这使得受害人陷入“有权利无能力”的尴尬局面。现实中受害人往往在自己澄清事实后不了了之。

　　在刑事自诉方面受害人也遇到相同的问题。根据《刑法》第246条和《刑事诉讼法》第204条，诽谤罪除了严重危害社会秩序和国家利益的以外，实行不告不理，受害人应当自行提起刑事诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第259条第4项的规定，“有明确的被告人”是人民法院受理刑事自诉案件的要件之一。因此，受害人在无法获取造谣者、传谣者真实身份、地址信息的情况下，同样难以提起刑事自诉。

　　（三）网络实名制治理网络谣言效果不彰

　　近年来，为了应对网络匿名所带来的违法信息泛滥的问题，政府在手机、微博、论坛等平台网站开始推行实名制。据统计，到2012年3月，新浪等各大主要门户微博网站全都实行了实名制，所有未实名认证的用户都无权评论和转发，只能浏览。2012年底通过的《全国人大常委会关于加强网络信息保护的决定》第6条更以法律形式明确规定，网络服务提供者为用户提供信息发布服务，应当要求用户提供真实身份信息。不过，这种“前台匿名、后台实名”的双轨网络实名制对网民依然有匿名的保护，未能达到明显消除“网络污染”的效果。据中科院的调查结果显示，34%的受调查者认为实名制防不了“小人”，治标不治本，最终走不出“上有政策，下有对策的怪圈”。［13］

　　（四）信息公开制度不健全

　　我国《政府信息公开条例》规定了政府公开信息、澄清真相的义务。其第6条规定：“行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。”但该条例的执行情况并不如人意。现实中，政府信息公开的程度往往取决于领导，公民申请信息公开屡屡受阻，信息公开执行力弱，特别是老百姓关注、需要的信息，因诸多原因，很难公开。有统计显示，条例施行四年以来，在执行上完成率不足两成。［14］之所以出现这种有法不依的现象，主要在于：条例的规定过于笼统，公开与不公开的法律界定不太明确，政府往往以不属于公开内容或涉及国家秘密为由而拒绝公开；条例对公开的范围虽有规定，但对公开信息的时间、质量缺乏制度性约束；条例只是行政法规，无法和《档案法》、《保守国家秘密法》等法律相衔接；条例仅限于政府信息的公开，不涵盖党务、司法等领域的信息；这都使得公民的知情权形同虚设。在面对危机事件时，政府官员往往倾向于不公开信息，在澄清网络谣言方面显得犹豫不决，吞吞吐吐，错过应对网络谣言的最佳时机，损害政府公信力。

　　五、治理网络谣言的法律建议

　　网络谣言的产生和泛滥，从深层次上揭示了公民的言论自由权、知情权、舆论监督权和社会公共利益、受害者的名誉权、国家机关信息公开义务之间的矛盾和失衡。近年来，我国在治理网络谣言方面取得了一些成绩，但由于缺乏制度化、体系化的应对和协作机制，目前的治理措施往往具有随机性、暂时性、偶然性、运动性等缺陷。我们有必要完善相关法律制度，为治理网络谣言构建一个长效的法律治理机制。

　　（一）完善造谣、传谣行为的刑事责任制度，提高法定刑

　　鉴于网络谣言传播快，即使及时辟谣也可能难以避免其造成较大社会危害，建议采取“醉驾入刑”的思路，强化处罚力度，构建对造谣者的完整的法律责任体系，加大对网络造谣者的法律威慑。一是修改《刑法》第291条之一的规定，取消“编造爆炸威胁、生化威胁、放射威胁等恐怖信息”的限定，对所有严重损害社会秩序和国家利益的谣言均设定刑事责任，以填补造谣者刑事责任的空白。二是提高利用网络谣言进行诽谤犯罪的法定刑，建议增加“情节特别严重”的情形。对于诽谤罪，增加规定：“情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。”对于损害商业信誉、商品声誉罪，增加规定：“情节特别严重的，处二年以上七年以下有期徒刑”。所谓“情节特别严重“，可以从散布谣言行为动机、传播范围、行为后果等方面考虑，如造成死伤结果、巨大经济损失或企业破产、社会恐慌、引起群体性事件等。

　　（二）完善诉讼制度，允许谣言受害人根据造谣者、传谣者的注册账号先行起诉

　　鉴于网络的匿名性造成受害人难以自行查明造谣者、传谣者的真实身份，从而无法正常提起民事诉讼和刑事自诉追究造谣者、传谣者的法律责任，建议对《民事诉讼法》第119条第2项规定的“有明确的被告”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第259条第4项规定的“有明确的被告人”做扩大解释，即“有明确的网络注册账号”可以认定为有明确的被告或被告人，可以提起诉讼。具体而言，受害人可以对匿名造谣者按照“网名”先起诉，待立案后通过法院职权查明造谣者、传谣者的真实身份信息，进而追究其法律责任。如此就极大地便利了谣言受害人寻求民事、刑事救济，对造谣者、传谣者也能起到切实的阻吓效果，而不是一味地依赖政府的行政手段。

　　（三）完善信息公开制度，扩大信息公开范围，提高信息公开质量

　　鉴于现行《政府信息公开条例》的弊端，建议制定《信息公开法》，扩大信息公开范围，将党务信息、司法信息纳入到信息公开范围，增加权力运行的透明度，减少网络谣言的制造空间。同时应提高信息公开的质量，明确规定信息公开的真实性、准确性、完整性和及时性要求，让公开的信息更贴近社会公众的需求，增加信息的可信度和公信力，压缩小道消息的生存空间。此外，还应改革现有的官员政绩评估制度，将官员的信息公开状况纳入到政绩的考察指标中，提高对信息公开工作监督的持续性和有效性，敦促官员提高应对网络谣言的能力。

　　（四）提高执法力度和效率，建立日常执法长效机制

　　法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。为了让网络用户多一点“自我控制”，除了加强普法和法制教育外，更应注重以执法促守法，通过违法必究，特别是对热点谣言事件的制造者依法处理，警示“网界”，使网民将守法变成一种习惯，变成一种信仰。同时，为了提高日常执法效率，一方面应积极推进大部制改革，改变国信办、广电总局、新闻出版总署、文化部、工信部等部门对网络信息的“多龙治水”模式，合并相近职权，相对集中行政处罚权，减少执法协调成本；另一方面应改变“运动式”的多部门联合执法模式，建立执法信息共享和执法协调机制，实现真正有效、长效的日常执法，让网络谣言等违法信息没有喘息的时空。

　　［参考文献］

　　［1］新浪网.台湾公布“网络十大罪状”民意调查结果［EB/OL］.http://tech.sina.com.cn/internet/china/2000-05-25/26273.shtml.2012-12-14.

　　［2］［10］ ［美］奥尔波特等.谣言心理学［M］.刘水平，梁元元，黄鹂（译）.辽宁：辽宁教育出版社，2003.2.

　　［3］［4］［法］让·诺埃尔·卡普费雷.谣言——世界最古老的传媒［M］.郑若麟（译）.上海：上海人民出版社，2008.3.15.

　　［5］王国华，方付建，陈强.网络谣言传导：过程、动因与根源——以地震谣言为例［J］，北京理工大学学报（社会科学版），2011（2）.

　　［6］任一奇，王雅蕾，王国华.微博谣言的演化机理研究［J］.情报杂志，2012（5）.

　　［7］田锋.浅析网络谣言的传播效应与对策［J］.网络天地，2012（3）.

　　［8］江晓奕.网络谣言传播现象探究［J］.东南传播，2009（4）.

　　［9］［法］古斯塔夫·勒庞.乌合之众——大众心理研究［M］.冯克利（译）.北京：中央编译出版社，2004.49.

　　［11］李军林.网络谣言的成因及对策［J］.网络天地，2008（12）.

　　［12］许丽萍.微博实名制能否封堵住谣言［J］.软件工程师，2012（6）.

　　［13］魏铭言，郭少峰.“政府信息公开条例实施4年执行难，完成率不足2成”［EB/OL］.http://www.cnr.cn/gundong/201205/t20120515_509616646.shtml.2012-12-15.

作者：谢永江 黄方