清理：结转结余资金是“重头戏”

　　每年年底，各级财政账上都会有一笔“没花完”的资金，有预算项目未执行完还需继续使用的钱，也有项目已经完成或项目终止之后剩下的钱。一般将其称之为结转结余资金，这是形成财政存量资金的“大头”。

　　此次发布的《通知》中，10项主要举措里前4项就是用于化解结转结余资金的。

　　如何清理已有的结转结余资金？这是社会最为热切关注的。《通知》开门见山在第1条中就给出了答案。2012年及以前年度结转资金，将补充到预算稳定调节基金，统筹用于2015年及以后年度预算编制；而2013年结转资金应加快执行，不许按原用途使用的，应统筹使用到缺资金的领域。

　　除了一般公共预算，政府“四本”预算中的政府性基金也存在需要清理的结转资金。比如，我们所熟悉的民航发展基金等。“原则上这些结转资金可按规定，继续专款专用。但规模较大的，应调入一般公共预算。”财政部预算司有关负责人解释说。如何判断结转资金规模大小？《通知》也给出了明确的标准，即每项政府性基金结转资金规模，一般不超过该项基金当年收入的30%。

　　在中国社会科学院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇看来，像“30%”这样的规定不仅“具体”、“可执行”，还具有更特殊的意义，“这些规定都是首次出现在国务院的文件中，以前从未有过的。”杨志勇说，从国务院层面提出这些实实在在的举措，将显著改善“收入与支出不对应”造成的资金闲置。

　　事实上，结转结余资金的形成，不仅仅产生于预算管理的“收支”当中，还存在于上下级政府的转移支付、部门自身预算和执行的过程中。

　　目前，中央财政中约七成是用于地方税收返还和转移支付。如何让资金“转移”过程中避免出现闲置情况？《通知》指出，2012年及以前上级政府下达的专项转移支付结转资金，尚未分配到部门的，下级政府应“交回”；已分配到部门却“闲置”的，由部门与同级政府统筹使用。2013年的专项转移支付结转资金，下级政府可以在不改变资金类级科目基础上整合使用。

　　而对于部门预算结转结余资金的管理，《通知》也规定，要加大执行力度，2012年之前的项目结转资金，将由同级政府收回统筹使用。“收回的资金，将作为新的预算项目，按照预算管理程序重新申请和安排。”财政部预算司有关负责人表示。

　　取消：财政专户、非税收入“过渡性账户”等

　　财政专户，是指财政部门在银行设立的用于管理核算特定资金的银行结算账户。比如，外国政府和国际金融组织捐赠的资金等，就在专门账户中进行核算管理。

　　“近年来，地方财政专户管理存在一些不规范的问题。财政专户开设过多，同一性质资金多头或重复开设账户，违规开设财政专户，以及转移、挤占、挪用资金等违规行为也时有发生。”财政部预算司有关负责人告诉《经济日报》记者。正是由于这些原因，此次盘活资金存量的《通知》对财政专户管理作出了规定，要求除国务院批准保留的，其余专户将在2年内逐步撤销，并且各地一律不得新设专项支出财政专户。

　　据了解，从2011年开始，财政部累计撤并地方财政专户7.4万多个，撤户率达32.4%。2014年，财政部再次分批撤销约1.2万个不合规的财政专户。此次发布的《通知》将明确最后的“时限”，“清理撤销专户的资金，将并入其他专户，或是缴入国库。”财政部预算司有关负责人说。

　　非税收入也属于具有收入项目多、收费标准不一、执收单位分散等特点，也在商业银行开设账户管理，被称为“过渡性账户”。根据《通知》，为确保非税收入及时足额上缴财政，“过渡性账户”也要取消。“将积极推行非税收入电子缴库，实现直接缴入国库。暂时未能实现直接入国库的，预留10个工作日，必须将进入专户的非税收入足额缴入国库。”财政部预算司有关负责人表示。

　　同时，《通知》规定，2014年起地方政府除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。“比如，有的地方政府对于‘没花完’的钱找一些次年‘应该’花的理由，比如增加工资、环保费用等，虚列开支。”杨志勇说，随着财政部对预算执行进度的加强，不少地方出现对权责发生制的滥用，《通知》将有助于改善这种情况。

　　对于预算周转金、预算稳定调节基金、偿债准备金这些存量资金，《通知》也有新规定。比如，预算稳定调节基金规模，不得超过本级一般公共预算支出总额的5%；再如，从今年开始，地方各级政府不得新设各种形式偿债基金。

　　此外，《通知》还从加强三年滚动预算方面，要求各部门加强项目安排、和支出的准确性，确保资金一旦下达就能实际使用。

　　风控：应对“盘活”的流动性做好防范

　　从审计署发布的数据来看，截至2014年3月底，重点审计的9个省本级和9个市本级财政，存量资金共计7673亿元。盘活财政存量资金，在当前的经济形势下具有重要的意义。

　　“能够使得更多资金流通起来，一方面减少资金沉淀、提高使用效率，另一方面增加政府支出，用于稳增长、促改革、调结构、惠民生的重点领域和关键环节。”财政部预算司有关负责人表示，另外，盘活了资金还有利于加强监督，避免资金被挤占挪用。

　　据了解，《通知》对截留、占用、挪用或是拖欠应当上缴国库的预算收入等行为，将加大督查和问责力度。比如，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人依法给予处分，构成犯罪的依法追求刑事责任。

　　在财政部财科所所长刘尚希看来，盘活存量资金还将为金融市场带来充足的流动性。被视为商业银行的“生命线”的流动性，一旦突然大规模增多，对商业银行来说，带来的不只是机遇，还有风险控制的挑战。比如，将会削弱其盈利能力、加剧局部信贷市场的竞争。“商业银行需要提早做好流动性控制方面的应对举措。”刘尚希建议说。《通知》也指出，要求中国人民银行加强对市场流动性的监控，防止因盘活存量资金形成的流动性波动。

　　盘活财政存量资金是我国财政体制改革的一次创新。但是，“盘活”不应成为“常态”，应在当前妥善利用财政资金存量的同时，尽快完善预算管理，加强现金管理，完善监督机制，有效防止资金沉积，以稳定、科学的财政收支带来稳定的经济效益。

国务院加大督查问责力度十举措盘活财政存量资金

    1月21日，国务院办公厅发出通知，对进一步做好盘活财政存量资金工作进行部署，亮出十大具体改革举措。此前，国务院常务会议决定，中央和地方联动，盘活各领域财政存量资金，提高使用效益，缓解财政收支困难，让积极财政政策更好发力，服务经济社会发展。

　　在全国财政收入增幅持续放缓、收支矛盾突出的情况下，为什么还会出现大量资金趴在账上？如何唤醒这些存量资金，让公帑有效服务公众、造福人民？记者采访了有关部门和专家。

　　“沉睡”症结在哪里？

　　预算编制不合理，事与钱脱节

　　所谓财政存量资金，简单说就是收到的钱中还没花出去的部分，或者已经列入预算用途有了归属，但最终没能花出去的钱。

　　“财政资金出现闲置沉淀，有些是因政策变化项目无需继续执行，钱没必要再花了；有些是项目执行中出现特殊情况，导致工程进度慢，该花的钱没有及时花出去。”财政部财科所所长刘尚希指出，预算编制不合理，事与钱脱节，是大量财政资金“沉睡”的症结所在。

　　比如，以前有不少重点事项支出都是与财政收支增幅或生产总值挂钩的，而不是根据实际需要来安排支出。也就是说，不管政府部门想没想好干什么事、有没有项目，这些钱都要固定留出来，不能用于别的地方。这种支出挂钩机制，容易导致财政投入与事业发展“两张皮”“钱等项目”等问题，造成事与钱脱节。有钱没项目，或者项目准备不足开不了工，财政资金就只能趴在账上睡大觉。

　　还有，一个项目安排多少财政资金，也存在一定的灵活性。一些政府部门当初争取项目要钱的时候是多多益善，等到实际支出时才发现根本用不完。特别是现在各项制度规定越来越严，大手大脚乱花钱现象明显得到遏制。

　　“专项转移支付下达不及时，渠道过散、规模过碎，也是造成拨钱与干事不合拍、不配套的一个重要原因。”中央财经大学财经研究院院长王雍君表示，目前专项转移支付项目繁杂、交叉重复、资金分散，不少都是通过部委下达到地方的，并规定要专款专用。这意味着，这些钱要花到什么地方、怎么花，很大程度上是由部委代替地方政府来做决定。这容易导致不了解情况乱拍板，过多地干预地方政府事权，造成钱拨下去了但实际上却花不出去，影响了资金的使用效益。

　　“专项转移支付‘碎片化’，还带来了财政专户过多弊端。”王雍君指出，财政专户是各级财政部门为核算具有专门用途的资金，在商业银行及其他金融机构开设的资金账户。专项转移支付资金分散到各个财政专户中，也在一定程度上造成了财政资金沉淀，无法统筹使用。

　　盘活的钱用在哪？

　　投向民生改善、公共服务、基础设施等领域

　　那么，盘活这些资金，对于经济稳增长、惠民生将发挥什么样的作用？

　　2014年6月份，审计署审计报告显示，2013年，审计署重点审计的32个中央部门结存资金974.20亿元，有493.80亿元是2012年底前形成的，半数资金闲置超过1年，甚至有些资金结转超过5年。地方的情况也不乐观，2013年重点审计的9个省本级和9个市本级财政存量资金，近三成已无法按原用途使用。至2014年3月底，这些地方财政存量资金共计7673亿元。

　　国务院常务会议决定，按照新修订的预算法，将2012年及以前年度各级一般公共预算、部门预算、专项转移支付结转资金，收回统筹使用。对政府性基金项目结转资金规模较大的，调入一般公共预算统筹使用。盘活的资金重点投向民生改善、公共服务、基础设施等领域。

　　“一方面地方政府面临不小的债务压力，另一方面却又有大量的资金趴在账上闲置、沉淀，这种浪费确实令人痛心。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇说。

　　社会上有一种算法，是根据央行公布的财政性存款数据，得出财政存量资金近3万亿元。对此，杨志勇解释，这种算法实质上是一种“误读”。因为央行财政性存款数据，指的是国库里“存”这么多财政资金，但这些资金并非沉淀闲置，大部分都已经安排好了用途。国库里的财政资金大致是一个动态平衡，财政收入收进来的同时，又有支出安排出去，不可能出现国库资金“吃干花净”的情况。

　　唤醒的“药方”是什么？

　　推进预算改革，加大督查和问责力度

　　如何加强制度建设，唤醒“沉睡”的财政资金，让趴在账上“死钱”变成“活钱”？对此，国务院从体制机制入手，开出了治理财政资金闲置沉淀的“药方”。

　　国务院办公厅21日的通知中，对盘活财政存量资金出台了10条具体措施，包括：清理一般公共预算结转结余资金；清理政府性基金预算结转资金；加强转移支付结转结余资金管理；加强部门预算结转结余资金管理；规范权责发生制核算；严格规范财政专户管理；加强收入缴库管理；加强预算周转金、预算稳定调节基金和偿债准备金管理；编制三年滚动预算；加大督查和问责力度。

　　“根治闲置、沉淀资金规模过大，关键是要推进改革，加快制度建设。”刘尚希表示，进一步改进资金分配和管理，将更多的资金调入一般公共预算统筹使用，全面清理财政专户，减少专项转移支付，有利于形成依靠制度管钱管事的理念和机制，使支出安排更切实际，提高财政资金的使用效益。

　　立足当前、着眼长远，建立存量资金定期清理机制，这一点也很重要。由于清理机制缺失，有的存量资金已结存多年，但仍然趴在账上。存量资金什么时候用、怎么使用、用多少，基本由各地区、各部门自行决定。因此，在着力盘活当前已有存量资金的同时，更要加强制度建设，从源头上堵住漏洞，避免将来产生更多的存量资金。

　　“财政资金闲置沉淀，表面上看是预算执行不到位的问题；而预算执行不到位的根源，在于目前预算编制方法不合理。”王雍君指出，现在各级政府的预算编制较为仓促，从各部门报预算到汇总定钱数，往往只有几个月的时间。准备工作不充分，预算安排就很难做到细致准确。在美国，一些地方政府预算的编制时间长达18个月，专业委员会审查预算也需要好几个月。

信息来源：人民网