金维刚

    最近，财政部公布了2015年全国社会保险基金预算情况。其中，企业职工基本养老保险基金收入24308.84亿元，其中的保险费收入19556.67亿元，财政补贴收入3671.2亿元；基金支出22581.54亿元，本年收支结余1727.3亿元。随后，有的媒体在报道上述社会保险基金预算结果时，以企业职工基本养老保险为例，认为“如果剔除财政补贴后，当期保险费收入与支出相减，“亏空”3024.87亿元，比2014年的收支差1563亿元显著扩大。”一石激起千层浪！这条新闻报道引起社会的广泛关注和热议，养老保险基金的“缺口”问题又一次被推到风口浪尖上！

    其实，这已经不是第一次在媒体上炒作养老保险基金“缺口”问题了。近年来，这一问题经常被一些媒体和专家提出来，不仅造成所谓养老金“缺口”问题被聚焦和放大，而且引起一些民众对养老保险制度的可靠性提出质疑，对未来养老保险基金是否能实行长期收支平衡产生怀疑，甚至有些人担心将来退休时是否能按时足额领到养老金！

实际上，上述有关养老保险基金出现“亏空”或“缺口”的言论和对未来不一定能领到养老金的担忧，是由于对我国基本养老保险制度存在认识上的偏差或误解所导致的。

我国现行的企业职工基本养老保险制度是随着改革开放的不断深化，在从计划经济体制向市场经济体制转变的过程中，逐步建立和发展起来的。早在1991年发布的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》中就明确指出：“改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担。”在企业职工养老保险制度改革之后，原先由单位向改革前已经退休的人员发放的退休费转为由新建立的企业职工基本养老保险基金来支付。同时，对于改革前参加工作、改革后退休的人员（即所谓“中人”）在改革前的工龄视同缴费年限。上述政策实质上是将过去企业和职工没有缴纳的养老保险费所产生的隐性债务或转制成本，转为由改革后建立的基本养老保险基金来承担。而在过去的计划经济体制下，国营企业将利润上交给国家。因此，企业养老保险基金除了来源于企业和个人分别缴纳养老保险费之外，国家也应当承担制度转轨的成本和确保制度运行的托底责任。为了确保养老金的发放，政府就必须根据基本养老保险基金征缴收入与支出情况，向企业基本养老保险基金提供必要的财政补助，包括中央财政对地方的相关转移支付，财政补助也就成为企业基本养老保险基金的另一个重要来源，是确保养老金发放的托底保证。

    在2009年发布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中，也明确规定新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。因此，政府补贴成为支撑新农保基金建立和平稳运行的一个最重要的筹资渠道。

    在2010年颁布的《社会保险法》中，将财政对基金养老保险基金承担的责任以法律的形式确定下来，规定基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等组成。国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前，视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴。同时，还明确规定在国家建立新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度方面，实行个人缴费、集体补助和相结合。

　　在2015年初发布的《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》中也明确规定，各级政府应积极调整和优化财政支出结构，加大社会保障资金投入，确保基本养老金按时足额发放，同时为建立职业年金制度提供相应的经费保障。按照这项改革方案，由财政全额供款的用人单位的缴费将在财政拨付给这类单位的经费预算中给予安排，明确各级政府的责任。

因此，财政对基本养老保险基金的补助是列入财政预算的，财政对基本养老保险基金的补助等投入是基本养老保险基金的法定筹资来源之一。财政部门根据当年基本养老保险基金征缴收入与基金支出的差额以及有关制度规定由财政承担的与养老保险相关的支出，在当年的财政预算中安排必要的资金，以确保养老金的发放。

由此可见，在分析基本养老保险基金收支状况方面，将作为基金筹资的法定来源渠道之一的财政补贴剔除之后，将基金征缴收入与基金支出之间的差额视为“亏空”的看法是片面的、不准确的。据此在媒体上夸大基本养老保险基金存在所谓的“缺口”，是对我国养老保险制度的了解不够全面，以致对养老保险基金收支统计数据产生误解，影响公众对政府主办的基本养老保险制度的信心。

实际上，根据人社部近日发布的《中国社会保险年度发展报告2014》，2014年城镇职工基本养老保险基金收入25310亿元（其中包括财政补助收入3023亿元），基金支出21755亿元，基金累计结余31800亿元。这表明，全国城镇职工基本养老保险基金当年基金收入大于支出，并且拥有基金累计结余超过3万亿，收支状况保持正常运行。尽管部分统筹地区的城镇职工基本养老保险基金当期征缴出现收不抵支，但依靠制度化的财政补助，仍然能够保证这些统筹地区城镇职工基本养老保险基金收支平衡，所有退休人员都能够按时足额领取养老金。个别地区由于自行调整养老保险费率等原因而导致原计划征缴收入减少，造成当年基金收不抵支，也可以通过使用本地区城镇职工基本养老保险基金累计结余资金来弥补。

从未来的发展趋势来看，随着人口老龄化不断加快，养老保险制度抚养比逐步上升，基本养老保险基金收支压力随之增大。为应对人口老龄化对基本养老保险基金收支平衡带来的严峻挑战，我国早在2000年就建立了作为国家战略储备的全国社会保障基金，由中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和国务院批准的其他方式筹集的资金构成，专门用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂,由全国社会保障基金理事会负责管理运营。在将来进入人口老龄化高峰期之后，当基本养老保险基金出现收不抵支时，如果财政补助负担过重，将可以动用全国社会保障基金来弥补，确保养老金按时足额发放。这充分体现了中国政府对国家建立的基本养老保险制度承担的托底责任。

截至2014年末，全国社会保障基金达到12350亿元（不包括全国社会保障基金理事会负责管理的地方委托投资运营的资金）。自成立至2014年末，基金年均投资收益率8.36％，超过同期年均通货膨胀率（2.42％）5.94个百分点。通过做大做强全国社会保障基金，为基本养老保险基金应对人口老龄化带来的不断增长的支付压力和确保养老金发放提供坚强的后盾。

因此，我国各项基本养老保险制度是以参保主体缴费为基础、由财政提供法定补助托底、拥有国家社保战略储备基金以及庞大的国有资产为后盾的一种社会保险制度，不同于商业养老保险只能依靠保费收入和投资收益来自求收支平衡，能够在制度运行中长期实现基金收支平衡，从而能够确保养老金发放。

为进一步增强养老保险基金的承受能力和抗风险能力、促进养老保险制度可持续发展，要加紧完善养老保险顶层设计方案并付诸实施，积极推进养老保险制度改革；要全面实施机关事业单位养老保险制度改革，建立机关事业单位与企业统一的基本养老保险制度；制定切实可行的城镇职工基础养老金全国统筹方案；尽快出台基本养老保险基金投资运营办法，建立促进实现基金保值增值的投资运营机制，推进基金投资运营的市场化、多元化，加强对基金安全的监管；制定并实施各类基本养老保险的待遇确定机制和正常调整机制；完善个人账户管理办法；研究制定渐进式延迟退休年龄政策；加强基本养老保险预算管理，完善对基本养老保险的财政补助机制，加大财政补助力度；进一步加大对补充养老保险的税收优惠政策，加快发展企业年金、职业年金和商业养老保险，构建多层次的养老保障体系。

从国际视野来看，自从1898年德国率先创立养老保险制度以来，目前全世界已经有160多个国家先后建立了养老保险制度。经过一百多年来的发展，养老保险制度经受了历史的考验，成为各国政府为国民提供养老保障的一项最重要的保障制度，并且越来越成熟。各国的公共养老保险制度通常都是由政府按照国家制定的有关法律的规定建立和发展起来的，并以政府的信用为担保，以财政作为托底的保证。这就能够确保公共养老保险制度能够实现长期可持续发展。特别是德国养老保险制度长期保持比较稳定的发展。

中国正在逐步进入全民社保的新时代，到2020年覆盖城乡各类人群的社会保障体系将会基本形成。经过三十多年来的改革开放和社会主义现代化建设，目前中国已经成为世界上第二大经济体，2014年人均GDP已经达到7485美元，属于中等收入国家。在党中央的正确领导下，中国正在全面深化改革，在新常态中实现经济软着陆，加紧转变经济增长方式，逐步转向更加健康、稳定、可持续的发展道路，努力实现党中央提出的“两个百年”的奋斗目标,从而为中国养老保险制度的可持续发展和各项基本养老保险基金实现长期收支平衡奠定坚实的基础!

（作者系人力资源和社会保障部社会保障研究所所长）

信息来源：人社部