中共中央政治局10月12日召开会议,听取了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议稿》在党内外一定范围征求意见的情况报告,决定根据这次会议讨论的意见进行修改后将建议稿提请定于10月26日至29日在北京召开的第十八届五中全会审议。这对于以法治思维推进计划行政的完善,实现行政计划的民主化、法治化和科学化,具有重要而深远的意义。

　　行政计划以及基于行政计划而展开的计划行政构成了现代行政的重要特色之一,并构成现代行政法学研究的重要领域。

　　所谓行政计划,也称行政规划,是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前,首先要综合地提示有关行政目标,事前制定出规划蓝图,以作为具体的行政目标,并进一步制定为实现该综合性目标所必需的各项政策性大纲的活动。如国民经济和社会发展计划,通常为“五年规划”,是对未来五年发展蓝图的描绘,故而对国家、政府、社会和个人都具有重要的指导和指引意义。

　　所谓计划行政,是指依计划而展开行政活动,各种计划交错重叠而构成各种行政活动的依据,各种行政活动有序展开而成为相应新计划的手段、措施和条件保障,通过政策(决定)的形成(计划)→实施(执行)→评价→改善的不断循环过程,最大限度地实现人民满意行政的一般法构造。以国民经济和社会发展计划为例,“十二五”规划是“十三五”规划的条件保障,后者则应当在对前者及其实现状况予以确认、承继的基础上提出新的追求目标,规定新的相应保障手段。

　　在计划行政视野下,不仅各种行政活动须依照计划展开,而且行政的法规范本身也被置于计划等政策体系之中,作为实现计划目标的手段。计划行政也要坚持法治行政原理,有时候某些总体性行政计划被置于法律的前导,具有引导法律的功能,成为有关领域各项立法工作得以展开的总框架或者准则;各项行政计划都是行政主体履行其管理和服务职责的重要依据;在一定的范围和领域内,行政计划还具有约束社会组织和个人行为的功能。伴随着行政的复杂化和多样化,行政计划和计划行政的地位和作用越来越重要,不仅对于合理性的行政是无可替代的保障,而且对于合法性的行政也是重要的支撑。

　　为避免行政计划权被滥用,现代行政法学特别注重构筑符合计划特质的裁量统制法体系——从国民主权(人民当家做主)和民主主义的观点进行统制,必须对国民保障充分的参与程序,通过对复杂的利害进行综合的调整来形成合意,担保计划内容具有合理性;从国民权利救济的观点进行统制,在对私人的权利利益带来具体影响的阶段尽可能设置争议机制,以期待对计划裁量适合时宜的权利救济;从行政效率的观点进行统制,以避免忽略行政的迅速性、效率性而导致计划方案缺乏现实性,强烈要求计划裁量行政程序的迅速化。

　　行政计划的作用在于“不同种类的复数的行政权限被体系性地组织化,其作为全体而产生出新的行政机能,由此而使一定的行政目的得以能动地达成”。对具体状况的依存性和与多数政策的关联性,是行政计划作为统一行政上的各项政策并付诸实施的基本标准而发挥其作用的基础。2020年实现全面小康,这对于穿越中等收入陷阱是生死攸关的目标。为确保该目标的实现,科学描绘出“十三五”规划蓝图,需要坚持法治思维,运用法治方式,完善计划制定程序,落实好计划制定过程中的民主参与和科学论证,夯实相关权利保障制度机制,为效率性行政提供支持。

　　(作者：杨建顺 系中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长)

信息来源：检察日报