西南政法大学教授      刘艺

       今年7月1日,全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作。至此,检察机关提起公益诉讼有了合法依据。然而,关于检察机关提起公益诉讼合理性的种种疑虑并未因此平息,各意见中不乏真知灼见,但也存在着一些认知偏差,部分误解源自对“公益”“诉讼”“试点”三个概念望文生义。正所谓“名不正则言不顺,言不顺则事不成”。作为一项新事物,检察机关提起公益诉讼亟须“正名”。

　　“公益”辨析

　　“公益”概念举世通行,但其在不同社会中所指差异甚大。仅凭国外法学现成的公益诉讼理论很难理解我国公共利益的现状和特点。检察机关提起公益诉讼的首要根据就是我国公共利益的现实构成。

　　公共利益的形态决定了谁适合提起公益诉讼。美国的公益诉讼强调公民在法律实施中的作用,注重并保障个人在公益诉讼中的权利,这与现代民主精神具有内在的契合性。据此,有学者认为,授权检察机关提起公益诉讼,仍然是利用国家机关来监督国家机关,走的还是机构改革的老路,未能反映现代治理体制平面化、扁平化的变革趋势。化解这种疑虑,关键在于直面我国公共利益的现实。

　　检察机关提起公益诉讼保护的是国家利益和分散性社会公共利益。这些利益当前处于易受侵害却难由社会组织和个人提起诉讼保护的状态。检察机关提起公益诉讼是现有体制下现实而恰当的选择。

　　公共利益通常具有集体性和同类性,但有时也具有分散性特征。集体性或同类性的社会公共利益受到侵害可由社会组织或公民提起诉讼。而分散性社会公共利益受到侵害时因影响范围广、受损害人数众多,很难找到利益代表者。即便有比较清楚的利益代表人,往往也会出于不愿被搭便车等原因,无动力或无能力提起公益诉讼。当前,我国生态环境保护和食品药品安全领域就存在着大量分散性利益受损害现象。单个受害人因损失不大缺乏诉讼动力。根据民事诉讼法、消费者权益保护法和环境保护法的授权,消费者协会、环境保护组织有独立于个体权利人的社会事务管理权、处分权,进而享有实体的诉讼实施权。但现有制度并未设置诉讼所获利益归有关组织的激励机制,这些组织提起民事公益诉讼的动力不充足。尽管中华环保联合会曾经顺利提起数起民事公益诉讼,但这类政府资助型社会组织作为原告提起公益诉讼的模式在近期并不具有可推广性。毕竟目前全国只有一家这样的社会组织,它在人、财、物方面所享有的优势是其他有关社会组织无法比拟的。

　　《检察机关提起公益诉讼试点方案》(下称《方案》)将检察机关提起行政公益诉讼的案件范围限定在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权转让领域。这主要基于两个方面的考虑。

　　首先,环境问题关系到每个人的健康及其享受美好生活的权利,行政机关的违法行使职权或者不作为是这类公益受损的重要原因。其次,国有资产保护、国有土地使用权转让两大领域的国家利益保护非常紧迫。实践中,这两个领域的公共利益常因具体代表者缺位或因代表者众多而处于被侵蚀和损害的危险之中。相关国家机关保护此类公共利益责无旁贷,一旦其违法行使职权或不作为,国家利益很可能会蒙受巨大损失。

　　面对以上情形,只有两种选择:一是静候个人和社会组织的维权意识和能力发育强大再通过诉讼保护公共利益,而任由当前一些明显的公共利益受损现象泛滥;二是充分挖掘现有体制潜力,由检察机关提起公益诉讼维护重要的社会公共利益和国家利益。很明显,只要我们直面问题,就不应拘泥于他国既有做法而任由我国公共利益受损,而应在尊重我国现实的基础上利用现有体制中检察机关的法律监督权对公共利益进行切实保护。

　　检察机关是宪法确定的法律监督机关。无论行政机关客观上无能力还是主观上没有意愿执行法律,而造成国家利益和社会公共利益损害的,检察机关都可以请求法院对行政行为进行裁判,促使行政机关积极行使职权以符合法律的要求。检察机关提起行政公益诉讼,将有利于完善行政诉讼维护客观法律秩序功能,发挥行政诉讼权力制衡的功效。

　　“诉讼”辨析

　　当前关于公益诉讼试点的认知偏差不少来自对公益诉讼特性的误读。这里有几点需要注意:一是公益诉讼不等于公民诉讼;二是公益诉讼的功能并不局限于权利救济;三是检察机关在公益诉讼中承担的是法律规定的任意诉讼担当,不会侵蚀其他适格主体的诉权。

　　从公益诉讼制度的起源看,古罗马时期的公益诉讼就不是为保护个人权益而是为保护社会公共利益而设。古罗马的政权机构很不健全,仅依靠官吏的力量保护公共利益是远远不够的,因此授权一般市民代表社会集体直接起诉以弥补政权机构保护公共利益的不足。上世纪70年代,美国联邦环境法律均规定了“公民诉讼条款”。所谓“公民诉讼”并非仅指公民有权提起公益诉讼,而是指任何人均可以自己的名义就法律规定的事项提起公益诉讼。这里的“任何人”既包括公民个人又包括代表其成员利益的组织以及州政府。可见,公益诉讼的核心是为了维护公共利益,而提起诉讼的主体跟制度功能设定有关。但是,公益诉讼的“利他主义”与个人诉讼的“利己主义”之间一直存在无法化解的内在矛盾。于是,古罗马对于提起公益诉讼的原告实行奖励;美国在反托拉斯诉讼中也设立了三倍赔偿等激励机制。德国在《反不正当竞争法》中规定胜诉的利益归国家所有,而非提起诉讼的团体所有,则饱受学者批评。我国现有诉讼制度不大可能设立类似激励机制,因此不太容易将公民个人或者有关组织的自利动机引导到保护公共利益的动机上。所以,授权特定国家机关基于职责而非基于利益提起公益诉讼就成为更合理的选择。

　　全国人大常委会授权检察机关享有提起公益诉讼的主体资格和诉权,意味着检察机关可以独立享有和承担诉讼上的权利、义务,并可独立作出处分。行政诉讼和民事诉讼的原告资格理论一直受直接利害关系理论的限制。该授权将提起诉讼的主体区分为诉讼权利人与诉讼实施人,允许无利害关系的检察机关提起公益诉讼,就是对利害关系理论的突破。只要有法律明确授权,无利害关系的诉讼实施人也有权提起诉讼。从诉权理论的角度看,这一授权丰富了我国任意诉讼担当制度的内容。

　　所谓法律规定的任意诉讼担当,是指法律明确允许特定类型的案件可以由其他主体进行诉讼担当。全国人大常委会的授权确定了检察机关在民事诉讼和行政诉讼中享有法定的任意诉讼担当职责,且在民事公益诉讼中享有片面的诉讼实施权。所谓片面的诉讼实施权是指检察机关享有与法律规定的其他机关、有关组织竞合的诉讼实施权,彼此并不相互排斥。因此,检察机关在民事公益诉讼中享有的诉讼实施权不会对其他机关或有关组织的诉权造成侵蚀。

　　《方案》规定,检察机关在提起民事公益诉讼之前,应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼;经过诉前程序,法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼,社会公共利益仍处于受侵害状态的,检察机关可以提起民事公益诉讼。这一规定既说明检察机关、行政机关和有关组织的诉讼实施权是基于法律规定而独立享有,且是与其自身利益无关的诉讼权利,也说明有关组织、法律规定的其他机关的诉讼实施权和检察机关的诉讼实施权存在主辅关系。即法律规定的其他机关、有关组织享有独立的诉讼实施权,而检察机关享有补充性的片面诉讼实施权。

　　“试点”辨析

　　公益诉讼试点是综合性和发展性的工作,只从局部和静止的立场很难把握其宗旨和合理性。从制度层面看,检察机关提起公益诉讼不仅关涉民事诉讼与行政诉讼进一步完善的问题,还涉及检察机关法律监督权与公诉权、检察机关与行政机关关系重新定位的问题。古人常说一叶知秋,举一反三。但在公益诉讼问题上恰恰不能只运用触类旁通、推己及人的能力。一定要从大处着眼,从宏观和发展的眼光才能理解试点工作的意义。所谓试点本身就蕴含着探索尝试的意思。所以,不能因为一些小的理论或实践上的困难就否定试点的意义。

　　另外,检察机关提起公益诉讼制度只是我国公益诉讼制度中一部分内容。授权检察机关提起公益诉讼只是对我国现行公益诉讼制度的补充,并不意味着我国公益诉讼制度已全面建成。在民事公益诉讼领域,检察机关提起公益诉讼并不排斥其他适格主体的诉权。可以预见,随着我国社会的进一步发展,社会组织甚至是个人提起民事公益诉讼的数量和质量也会与日俱增。就行政公益诉讼来说,当前授权检察机关提起行政公益诉讼有明显的恰当性,但这并不意味着公民、有关组织或者法律规定的其他机关不能成为行政公益诉讼的主体。授权这些主体享有行政公益诉讼资格,能发挥其对行政公共政策制定和执行的监督功效,增强司法民主维度,发挥司法的社会治理功能。随着试点工作的进行和相关经验的积累,未来我国公益诉讼的体制一定会更加丰富和完善。

信息来源：检察日报