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【案情回放】 

   原告甲公司于2013年7月以每吨460元的价格，从案外人乙公司处购进盐产品76吨用于生产。被告盐务局于2013年8月12日立案调查处理，当日对原告的供应科长扈某进行了调查询问，并进行了现场检查、现场拍照和抽样取证，并于当日向原告下达了先行登记保存证据通知书、责令（限期）改正违法行为通知书、行政处罚事先告知书。在行政处罚事先告知书中告知了原告拟处罚事项、请求听证的权利及提出期限，并告知原告“如果有陈述、申辩意见请于2013年8月16日前向本局提出”。8月14日，被告对乙公司的业务经理黄某进行了调查询问。8月16日，被告向原告作出了行政处罚决定书，认为原告的行为违反了《山东省盐业管理条例》第二十一条第二款的规定，根据《山东省盐业管理条例》第四十四条的规定，给予原告剩余盐产品45.75吨、罚款8.36万元的行政处罚。原告对行政处罚决定不服，于2013年9月3日向县人民政府提起行政复议，县人民政府于11月1日作出行政复议决定书，维持被告作出的行政处罚决定。原告不服诉至法院，要求撤销行政处罚。本案在审理过程中，原、被告庭外进行了和解，原告撤回了起诉。

    【不同观点】

    本案虽然最终以原告撤回起诉结案，但是在庭审过程中，原被告之间存在很大的争议，本案争议的主要焦点是：在行政处罚法对被处罚人的陈述、申辩权利行使的期限未作规定的情况下，被告行政机关违背自行设定的期限作出了行政处罚是否应当按照行政诉讼法第七十条第三项违反法定程序的规定而予以撤销？

    第一种观点认为，被告盐务局对于原告享有的陈述申辩权利提出的“于2013年8月16日前向本局提出”的期限限制，行政处罚法中并没有作出规定，所以该期限限制并不属于法定程序，故，违反了该自行设定的期限限制程序作出的行政处罚行为，不能按照行政诉讼法第七十条第三项违反法定程序的情形而予以撤销。

    第二种观点认为，被告盐务局对于原告享有的陈述申辩权利提出的“于2013年8月16日前向本局提出”的期限限制，属于对原告的一种程序性的承诺，是行政主体以自我设定义务为意图，为自己设定对其有拘束力的义务，其应当与法定程序有一样的法律效力，被告应当严格遵守该执法程序限制。被告明确告知原告可以于2013年8月16日前进行陈述、申辩，却在2013年8月16日即期限未届满时作出行政处罚决定的行为，属于程序违法，侵犯了原告陈述、申辩的权利，被告作出的行政处罚应当予以撤销。

    第三种观点认为，听证法律规定的期限是三天，本案被告盐务局立案时间是8月12日，作出处罚时间是8月16日，已经留足了三天的听证时间，在三日内原告没有提出听证申请，在三日后依法作出行政处罚决定没有违反法定程序。

    【法官回应】

    自设义务和法定程序具有同等法律效力

    本案的被告盐务局给原告对行政处罚的陈述、申辩设定一定的期限，却在期限届满前作出行政处罚，从而引发对行政机关违反自行设定的期限义务应如何处理的讨论。

    1.行政机关自行设定的期限义务的性质认定

    本案涉及的行政处罚中，行政处罚法仅仅规定当事人有权进行陈述和申辩，对于陈述和申辩的期限，行政处罚法并没有进行规定，而法定程序是指由法律、法规、规章及其他合法有效的规范性文件设定的行政程序。因此，行政机关在法律允许的范围对该期限拥有自由裁量权，可自行设定一定的期限，这种自行设定的期限不仅对当事人有一定的约束力，行政机关也应当遵守。

    这种行政机关自行设定的期限义务属于行政机关程序性承诺，属于行政机关的自设义务的一种，行政机关自设义务是指行政机关在实施某一行政行为时，为达到某种行政目的，依照法律法规或者职权为自身规定的义务。它具有主体特定性、行为单方性、但往往缺少法律明确规定的特点。行政机关一旦自己设定义务，这种设定的义务就对其具有一定的约束力，行政机关就应当严格履行该义务，不履行或者不按照规定履行义务就应当承担法律后果。行政机关在法律法规未明确规定的情况下，自行设定的期限义务应当视为其对作出行政行为程序的一种自我限制，行政机关不按照该程序作出行政行为将对行政相对人的权利义务产生实质性影响。

    本案中，被告在行政处罚事先告知书中明确告知原告可以于2013年8月16日前进行陈述、申辩，被告在法律法规未对陈述、申辩期限作出明确规定的情况下，自己作出期限限制并明确告知原告，既是对原告进行陈述和申辩期限的一种限制，这也是对被告盐务局作出行政处罚期限的一种限制。若原告在指定的期限提出陈述和申辩意见，被告盐务局应当按照法律规定进行复核。若原告在指定期限内未提出陈述和申辩意见，被告盐务局只能在期限届满后作出行政处罚。因此，该自设期限义务的行为应视为被告盐务局对自己执法程序限制的允诺，其应当与法定程序有一样的法律效力，被告盐务局应当严格遵守该执法程序限制。被告盐务局明确告知原告可以于2013年8月16日前进行陈述、申辩，却在2013年8月16日即期限未届满时作出行政处罚决定的行为，属于程序违法，侵犯了原告陈述、申辩的权利，被告作出的行政处罚行为应当予以撤销。

    2.当事人陈述、申辩与听证的区别

    第三种观点是被告行政机关在庭审辩论过程中提出的观点，其明显将行政处罚程序中的当事人陈述、申辩的权利与听证程序相混淆。听取当事人的陈述、申辩与听证程序都是行政机关听取当事人意见的程序，都是程序公正原则的体现，实际上听证程序也是行政机关在作出行政处罚决定前听取当事人陈述和申辩的程序，但是并不是所有的行政处罚决定作出前都要启动听证程序，当事人对于所有行政机关给予其的行政处罚都享有陈述和申辩的权利，而听证程序只有在行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，当事人才有要求举行听证的权利。因责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚对当事人的影响较大，因此法律专门对听证程序进行了规定，包括规定了“当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出”。

    本案被告盐务局对原告的罚款达8.36万元，属于较大数额的罚款，所以，被告盐务局在2013年8月12日向原告下发的行政处罚事先告知书中告知了原告请求听证的权利，并告知原告“如果有陈述、申辩意见请于2013年8月16日前向本局提出”。按照法律规定，原告若要求听证，应当在被告盐务局告知其有要求听证的权利后三日内提出，也就是原告若要求听证，必须要在8月15日前提出，原告未在8月15日前提出，说明原告已经放弃了要求举行听证的权利，按照常理，行政机关可在8月16日作出行政处罚决定，但是被告盐务局下发通知告知原告“如果有陈述、申辩意见请于2013年8月16日前向本局提出”，就证明原告在8月16日虽已经无法要求听证，但是仍有陈述和申辩的权利，被告盐务局于8月16日作出行政处罚，侵犯了原告的陈述申辩的权利，没有遵守其自设义务的承诺，依法应按照违反法定程序的规定予以撤销。

    （作者单位：山东省淄博市中级人民法院 沂源县人民法院）