最高法研究室负责人就《关于四级法院审级职能定位改革试点结束后相关工作要求的通知》答记者问-王树恒律师企业法律顾问网-王树恒律师

日前，最高人民法院印发《关于四级法院审级职能定位改革试点结束后相关工作要求的通知》（以下简称《通知》）。为便于社会各界和各级人民法院全面准确理解《通知》内容和精神，最高人民法院研究室负责人就《通知》回答了记者提问。
　　问：《通知》印发的背景和主要考虑是什么？
　　答：2021年8月20日，第十三届全国人大常委会第三十次会议作出《关于授权最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点工作的决定》（以下简称《授权决定》），确定由最高人民法院组织开展为期二年的试点工作，试点期间调整适用《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）第199条（现行《民事诉讼法》第206条）、《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第15条、第90条的规定，就完善行政案件级别管辖制度、优化提级管辖机制、改革再审申请程序和标准等内容开展试点。按照《授权决定》，最高人民法院于2021年9月27日印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（以下简称《试点实施办法》），并于10月1日全面启动试点工作。
　　试点两年来，最高人民法院通过实地调研、问卷调查、案件评查、数据分析等方式，全面评估了试点运行成效，深入听取了试点地区人大代表、政协委员、专家学者、审判人员和律师代表的意见建议。总体上看，试点工作取得一定成效。例如，案件提级管辖机制有效激活，全国法院在试点期间提级审理重大、疑难、新类型案件1700余件，形成一批具有裁判示范效应的典型案例，有效促进了辖区诉源治理、解决了法律适用分歧。2023年7月28日，最高人民法院在充分总结试点经验基础上，制定印发了《最高人民法院关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见》（以下简称《提级管辖和再审提审指导意见》），推动行之有效的试点举措转化为制度成果。
　　评估情况也反映出，有些试点举措效果仍有待进一步检验。部分案件“上诉率高”“申诉率高”的现象未得到实质性改善，根源性问题在于诉源治理推进力度不够、一审二审质效未能充分彰显，不宜单靠调整案件一审、再审管辖机制来解决。综合上述情况，最高人民法院认为试点实践还不能为修改法律提供充分依据，修改《民事诉讼法》《行政诉讼法》相关条文的时机尚不成熟。为全面贯彻党的二十大精神、深入贯彻习近平法治思想，做好做实新形势新发展阶段下的司法审判工作，最高人民法院经审慎研究，向立法机关建议暂不修改《民事诉讼法》第206条，并主动撤回关于提请审议行政诉讼法修正草案的议案。2023年8月21日，第十四届全国人大常委会第十次委员长会议审议通过了全国人大宪法和法律委员会关于终止审议行政诉讼法修正草案的报告。9月1日，第十四届全国人大常委会第五次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》（以下简称《修改决定》），未修改《民事诉讼法》第206条。
　　按照《授权决定》，试点到期后，对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。考虑到试点内容涉及当事人诉讼权利，为依法稳妥有序做好试点结束后的机制衔接工作，最高人民法院印发本《通知》，为当事人开展相关诉讼和各级人民法院确定案件管辖提供明确指引。
　　问：四级法院审级职能定位改革试点具体在什么时间结束？
　　答：按照《授权决定》，四级法院审级职能定位改革试点期限为二年，自试点办法印发之日起算。这里的“试点办法”即指最高人民法院2021年9月27日印发的《试点实施办法》。因此，试点起止期间应为2021年9月27日至2023年9月27日。所以，《通知》要求，自2023年9月28日起，不再执行《试点实施办法》。最高人民法院、各高级人民法院恢复施行现行《民事诉讼法》第206条、《行政诉讼法》第90条的规定。北京等12个试点省份的中级、基层人民法院恢复施行《行政诉讼法》第15条的规定。需要注意的是，新修改的《民事诉讼法》将于2024年1月1日施行，前述第206条相应调整为第210条。
　　问：试点结束后，“四类行政案件”应当如何处理？
　　答：按照《试点实施办法》第2条，试点期间，以县级、地市级人民政府为被告的第一审政府信息公开案件、不履行法定职责的案件、行政复议机关不予受理或程序性驳回复议申请的案件、土地、山林等自然资源权属争议行政裁决案件由基层人民法院管辖，上述案件统称“四类行政案件”。《通知》要求，试点结束后，原试点地区法院新收的“四类行政案件”，应严格按照《行政诉讼法》第15条的规定确定管辖，对于试点结束后尚未办理的“四类行政案件”，可以区分情况处理：第一，对于试点期间已收取诉讼材料，试点结束时尚未立案的，为充分保障当事人诉讼权益，应当告知其向有管辖权的人民法院提起诉讼，并退回相关材料。第二，对于试点期间已经立案受理，至试点结束后尚未审结的，为确保诉讼连续性和稳定性，受诉人民法院应当继续审理。
　　问：试点结束后，当事人就高级人民法院作出的生效民事、行政裁判提起再审申请的，应当如何处理？
　　答：按照《试点实施办法》第11条，试点期间，当事人不服高级人民法院生效民事、行政裁判的，原则上应当向原审高级人民法院申请再审。试点结束后，最高人民法院不再执行上述规定，按照《民事诉讼法》《行政诉讼法》相关规定受理当事人的再审申请。《通知》要求，各高级人民法院在试点期间已经受理的不服本院生效民事、行政裁判的申请再审审查案件，应当依法继续审理。高级人民法院正在办理或已经办结的上述申请再审审查案件，再审申请人又向最高人民法院提出再审申请的，按照相关法律和司法解释的规定处理。例如，按照《民事诉讼法》《行政诉讼法》相关司法解释，再审申请人经高级人民法院准许撤回再审申请，试点后又向最高人民法院申请再审的，如果存在“有新的证据，足以推翻原判决、裁定”等情形，应当依法受理。又比如，试点期间高级人民法院已裁定驳回再审申请，试点结束后再审申请人再次向最高人民法院提出申请的，依法不予受理。
　　考虑到部分高级人民法院在试点期间调整了再审职权配置和相关审判机构的职能，《通知》要求，各高级人民法院应当根据审判态势变化情况，及时健全相关工作程序、优化审判资源配置、完善审判机构职能划分，加强相关政策变化的对外释明告知，确保各项工作平稳有序。
　　问：试点结束后，最高人民法院的案件数量是否会呈现增长趋势，将采取哪些举措确保案件质效？
　　答：根据初步测算，试点结束后，最高人民法院案件数量将出现明显增长，民事、行政申请再审审查案件占比将大幅提升。对此，最高人民法院将把坚持以人民为中心落到实处，依法履职担当、敢于直面问题，通过强化审判管理、深化诉源治理、加强对下指导，细化完善对当事人诉讼权利的保障，实现审判、监督、管理的良性循环。
　　第一，全面加强对下监督指导。做深做细对上诉、再审案件的分析研判，及时发现下级法院审判执行工作中存在的普遍性问题、典型个案暴露出的深层次问题，突出问题导向，做实监督指导。对新收到的申请再审审查案件，审查后认为符合法定事由、确实存在错误的，除法律和司法解释规定可以指令再审或指定再审的情形外，原则上均应提审，切实维护群众合法权益；审查后认为明显不存在错误的，依法裁定驳回，并做好释法说理工作，妥善息诉解纷；对于指令再审或指定再审的，明确要求受诉法院按照已形成的典型案例或类案规则办理，防止“程序空转”；对于提审后可能形成新的裁判规则的，及时将其纳入正在建设中的人民法院案例库，推动实现“审理一案、指导一片”。同时，人民法院将用好用足提级管辖、再审提审工作机制，及时将具有示范引领作用的裁判转化为指导性案例、参考性案例、类案裁判指引等，切实加强对下监督指导。
　　第二，能动推进诉源治理工作。将“抓前端、治未病”意识贯穿司法审判全过程，树立以案结事了政通人和等为主要内容的新时代能动司法理念，跳出“办理”看“治理”，既靠前一步做好源头化解工作，也紧盯审判环节挤出“一案结多案生”的水分。及时总结梳理易发多发纠纷领域，深入思考类案成诉成因，发现案件背后的深层社会治理问题，有针对性地提出司法建议、工作建议，以更主动的姿态融入国家和社会治理。

　　三是积极凝聚纠纷化解合力。坚持双赢多赢共赢理念，加强与最高人民检察院、司法部和中央有关职能部门的沟通协调，建立联席工作会议机制，齐心协力推进矛盾纠纷多元化解。例如，会同司法行政机关做好对人民调解的业务指导，促进、助力不发生、少发生矛盾纠纷，发生后不出乡村社区就能解决，真正把矛盾纠纷化解在基层、解决在萌芽状态。贯彻落实好新修订的《中华人民共和国行政复议法》，主动加强与政府相关部门的沟通协调，减少不应有的行政争议，实现对行政纠纷的“靶向治理”。