一、问题的提出

在我国行政审判长期实践中，“一行为一诉”逐步成为司法实务普遍恪守的诉讼准则。该规则要求，一项诉讼程序原则上仅能审查一个独立行政行为，当事人不得在单次起诉中同时涉及多项行政行为。长期以来，这一规则清晰划定了行政诉讼审理边界，聚焦庭审核心争议，有效防范审理范围泛化，同时稳定行政机关应诉预期，保障行政主体答辩、举证、出庭应诉等程序权利有序行使，为行政诉讼规范化运行筑牢了基础程序框架。

随着行政治理模式持续迭代，行政管理日趋链条化、精细化，行政争议形态发生深刻变化。行政机关为达成一项完整行政管理目标，往往会作出前后衔接、环环相扣的系列关联行政行为。以征地拆迁领域高发纠纷为例，征收决定、补偿安置决定、责令交出土地、强制拆除等行为，虽在法律层面各自独立、具备单独法律效力，但均围绕同一征收项目展开，最终指向被征收人补偿权益保障这一核心纠纷原点。

司法实践中对“一行为一诉”的机械适用，割裂了一体化的行政纠纷，衍生出诸多程序困境。当事人被迫拆分诉讼请求、分次立案起诉，形成“一事多案、一人多诉”的局面，不仅大幅增加群众维权的时间成本与经济成本，也造成司法资源重复消耗、程序空转频发。与此同时，关联案件分案审理、分散裁判，极易出现同类事实认定不一、法律适用尺度冲突的问题，损害司法裁判的统一性与权威性。最为关键的是，碎片化审理只能孤立评判单个行政行为是否合法，无法直面当事人真实的权利诉求，难以从根源化解官民矛盾，最终陷入“案结事未了、讼争无休止”的司法治理困境。

从制度供给层面来看，我国行政诉讼法及配套司法解释，已经构建起诉的客观合并、主观合并、诉讼请求追加与变更完整规则体系，为关联行政争议一并审理、一站式化解提供了充足的法律依据。但反观司法实务，一些审判机构对诉之合并始终秉持保守审慎态度，立法预设的合并审理制度长期处于休眠状态，制度价值未能有效释放。究其本质，这一现象根源在于司法理念滞后：我国行政诉讼长期固守以单个行政行为为核心的行为导向审理逻辑，与当下实质性化解行政争议所要求的争议导向解纷逻辑，形成了难以调和的内在张力。

立足行政审判改革要求，紧扣实质性化解行政争议核心目标，推动行政诉讼审理逻辑从“一行为一诉”向“一争议一案”转型升级，已然是优化行政诉讼程序、降低群众诉累、提升司法治理效能的必然路径。本文结合本土行政审判现实困境，复盘“一行为一诉”规则的法理价值与适用边界，厘清诉之合并的制度类型与功能定位，证成争议导向诉讼模式的正当性，并结合司法实操痛点，提出诉之合并制度系统化激活路径与全流程程序保障机制。

二、“一行为一诉”的理论反思与诉之合并制度原貌

（一）“一行为一诉”的法理支撑与适用边界

“一行为一诉”并非法律规定的刚性条款，而是依托大陆法系公法理论、经由司法实践长期沉淀形成的裁判惯例，其存在具备充分的法理合理性。其一，契合传统行政诉讼标的理论，学界通说将被诉行政行为合法性作为行政诉讼标的，单一行政行为对应单一审理标的，遵循一诉一标的基本法理，能够守住审理范围边界，避免庭审焦点分散。其二，契合行政行为形式审查逻辑，不同类型行政行为对应差异化构成要件、审查标准与裁判方式，贸然合并审理容易引发审查规则兼容难题。其三，平衡行政机关应诉权益，系列关联行政行为往往由不同层级、不同职能行政机关作出，分案起诉能够清晰划分各机关应诉责任，避免多方主体应诉带来的程序混乱。其四，防范诉讼程序滥用，通过限定单次诉讼审查范围，有效遏制当事人堆砌无关诉求、诉讼突袭、恶意拖延庭审等程序乱象，维护诉讼秩序稳定。

肯定其制度价值的同时，更需要正视机械适用带来的现实弊端。在链条化、复合型行政纠纷中，僵化适用该规则的负面影响愈发突出：一是衍生大量关联诉讼，征地、违建整治、行政许可等领域，当事人动辄提起数起关联案件，极端个案诉讼数量超十件；二是裁判尺度难以统一，不同合议庭、不同法院分散审理同类关联纠纷，极易出现相互矛盾的裁判结论，动摇司法公信力；三是偏离诉讼救济初衷，当事人提起行政诉讼的核心诉求是弥补实体权益损失，而非单纯否定单个行政行为效力，碎片化审理无法回应实质救济需求；四是加剧司法程序空转，多起关联案件并行走完一审、二审、再审全流程，同一纠纷迁延数年仍无法解决，司法资源与行政治理资源双重浪费。

由此可见，“一行为一诉”只是诉讼程序的一般性规则，而非绝对不可突破的铁律。当多项行政行为依托同一基础事实、服务同一行政管理目标、指向同一实体权利纠纷，形成密不可分的整体争议时，坚持分案审理便违背了诉讼经济与实质法治的基本理念。放眼比较法视野，域外行政诉讼同样以行政行为为基础审查对象，但均区分单一诉讼客体与整体行政争议，允许关联行为合并审理。立足我国本土审判实践，应当以统一的争议单元划定规则适用边界，只要多项行政行为构成不可拆分的完整争议单元，就应当启动诉之合并程序，实现一案一站式审理。

（二）诉之合并的法定类型与制度功能

我国现行行政诉讼法律规范，围绕诉讼请求、诉讼主体、庭审程序三个要素，搭建了层次清晰、覆盖全面的诉之合并制度体系，为一体化化解关联行政争议提供了完备程序支撑。

第一，诉的客观合并。即同一原告针对同一被告，在一次诉讼程序中提出两项及以上相互关联的诉讼请求。该制度核心适用标准为诉求关联性，只要多项诉讼请求源于同一基础事实、基于同一法律关系，即可合并审理，司法实践中多见于撤销之诉与行政赔偿之诉、确认违法之诉与履职之诉一并提起的场景。

第二，诉的主观合并，即行政共同诉讼制度。当诉讼一方或双方当事人为两人及以上，基于同一行政行为或是同类关联行政行为产生纠纷，经法院准许且当事人同意后，可合并开展庭审。根据纠纷关联性强弱，进一步分为必要共同诉讼与普通共同诉讼，分别适配不可分纠纷与同类关联纠纷两类场景。

第三，诉讼请求的追加与变更。在诉讼审理全过程中，原告可结合案件审理进展，申请新增、变更原有诉讼请求；法院也可立足查明案件事实、一次性化解纠纷的审判职责，依法向当事人释明法律后果，引导当事人完善诉讼请求，适配庭审过程中动态变化的争议焦点。

诉之合并制度承载着多重核心法治价值。一是实现诉讼经济，整合关联诉求、合并庭审程序，减少重复举证、重复开庭、重复事实认定环节，节约司法资源，减轻当事人诉累；二是统一司法裁判，由同一合议庭统一审理全部关联纠纷，统一事实认定与法律适用标准，从源头防范同案不同判问题；三是实现完整权利救济，法院全景把握纠纷成因与当事人真实诉求，跳出单一行为审查局限，实现纠纷一次性终局化解；四是源头化解衍生争议，避免诉讼拆分引发连环诉讼、重复诉讼，从前端减少行政信访存量，助力基层治理提质增效。

（三）诉之合并制度休眠的现实表征与深层诱因

完备的法律制度供给，并未完全转化为有效的司法治理效能，诉之合并制度长期停留在文本层面，司法适用困境十分明显。立案阶段，立案部门惯性遵循一行为一诉规则；庭审阶段，审理机构抬高共同诉讼准入门槛，从严把控案件关联性与当事人同意要件；诉讼全过程中，当事人申请追加、变更诉讼请求往往难以获准，只能另行起诉，程序分流问题始终无法破解。

制度休眠并非单一因素导致，而是司法理念、审判能力、规范细则、考核机制多方叠加的结果。其一，审判理念固化，一线法官长期习惯于单一行政行为独立审查模式；其二，审判能力存在短板，合并审理需要法官同步梳理多层事实关系、厘清多重法律争议，对庭审驾驭、争议归纳、文书撰写能力要求更高；其三，实操细则缺失，现有法律条文仅作出原则性规定，未明确合并审理裁量标准、庭审流程、裁判效力边界；其四，考核机制逆向激励，当前法院绩效考核以结案数量为核心指标，合并审理会减少办案结案基数，客观上降低法院适用合并程序的内生动力。

三、从行为导向审理转向争议导向解纷

（一）行政诉讼两种审理范式的分野

纵观全球行政诉讼制度演进历程，行政诉讼审理逻辑可划分为两种核心范式，二者核心定位与价值取向截然不同。第一种为行为导向审理范式，也是我国行政诉讼长期沿用的主流模式。该模式以单个行政行为合法性为审理核心，将独立行政行为作为诉讼最小单元，庭审全程聚焦行政行为作出主体、程序、事实依据与法律适用开展合法性审查。该模式优势在于审理边界清晰、裁判逻辑简洁、庭审流程规范，但短板十分突出：割裂相互关联的一体化行政争议，只关注行政行为是否合法，忽视当事人实质权利救济需求，难以实现纠纷化解。

第二种为争议导向审理范式，以当事人与行政机关之间完整的行政争议为审理核心，将整体行政争议作为诉讼最小单元。法院立足纠纷全貌开展全链条审查，兼顾合法性监督与实体矛盾化解，贴合实质法治价值追求，能够实现案结事了的审判目标。该模式的核心挑战在于需要科学划定争议边界，对法院综合审判能力提出更高要求，也是我国行政诉讼改革优化的核心方向。

我国行政诉讼制度初创阶段，全面借鉴大陆法系公法理论，天然依托行为导向审理逻辑。2014年行政诉讼法完成重大修订，正式将“解决行政争议”写入立法目的，标志着立法层面正式认可争议导向诉讼模式。此后，最高人民法院陆续出台专项司法政策、发布典型指导性案例，持续推动行政审判回归纠纷化解本源，从单一行为合法性审查转向全链条争议实质性化解，已然成为我国行政诉讼改革的明确方向。

（二）争议单元理论的引入与识别标准

顺畅实现诉讼模式转型，需要引入争议单元作为核心分析工具，替代单一行政行为，成为行政诉讼基础性审理单元。所谓争议单元，是指多项行政行为在事实、法律、救济层面高度关联，彼此相互依存、不可拆分，需要作为一个整体一次性化解的权利义务冲突集合。结合我国行政审判实践，可以确立三项客观统一的争议单元识别标准，减少司法裁量分歧。

第一，事实关联标准。多项行政行为依托同一基础客观事实，归属同一行政管理项目，例如同一片区征地拆迁、同一次专项行政执法、同一宗行政许可申请。共享核心基础事实的系列行政行为，拆分审理必然带来重复事实调查、重复举证质证问题，应当归入同一争议单元。

第二，法律关联标准。多项行政行为的合法性审查，需要适用同一法律规范、认定同一法律要件、回应同一法律适用分歧。拆分审理极易出现同类法律问题裁判结论冲突，破坏法律适用统一性，应当纳入同一争议单元合并审理。

第三，救济关联标准。当事人多项诉讼请求指向同一实体救济目标，诉求之间存在主从、前置后置、依附补充的内在逻辑。譬如撤销行政行为是前置程序诉求，行政赔偿是最终实体救济诉求，两类诉求密不可分，必须在同一案件中一并审理、一并裁判。

需要厘清的是，引入争议单元、推行一争议一案模式，并非否定行政行为合法性审查的基础地位，而是纠正唯行为论的片面审判误区。新模式始终坚守合法性审查底线，同时立足纠纷整体视角统筹案件审理，兼顾程序规范价值与实体解纷价值，实现形式法治与实质法治的有机统一。

（三）域外行政诉讼相关经验镜鉴

从比较法视角来看，弱化单一行为诉讼限制、聚焦整体争议开展一体化审理，是全球行政诉讼制度发展的共同趋势。德国行政法院法放宽诉讼合并限制，允许当事人基于同一法律关系，并行提起多项撤销之诉、义务履行之诉；日本推动行政诉讼从处分主义向争议主义迭代升级，依托处分一体性理论，为关联行政行为合并审查提供稳固法理支撑；法国最高行政法院通过判例确立不可分整体行政行为规则，认可当事人对完整执法流程内多项关联行为一并起诉的权利。

域外司法实践充分说明，一行为一诉只是行政诉讼发展初期的基础性程序规则，并非放之四海而皆准的固有诉讼铁律。结合本国治理国情、行政纠纷特征动态调整诉讼基础单元，聚焦争议实质化解优化诉讼程序，契合全球行政诉讼制度演进的普遍规律。

四、诉之合并制度激活路径与全流程程序保障

（一）区分强制合并与任意合并，明晰司法裁量边界

破解司法裁量标准不一、合并审理适用混乱的实务难题，首要路径是对诉之合并进行类型化划分，明确强制合并与任意合并的适用边界，规范法院审判裁量权。其中，强制合并属于法院法定审判义务，符合法定情形必须合并审理，无自由裁量空间；任意合并赋予法院合理裁量权限，同时划定清晰裁量约束，杜绝法院随意拒绝合并申请。

结合争议单元理论与我国审判实际，四类情形应当明确为法定强制合并范畴：一是必要共同诉讼，多个主体因同一行政行为权益受损，或是多个行政机关共同作出一项行政行为，法院必须合并立案审理；二是主从诉讼请求合并，当事人同时提起撤销、确认违法等主诉求，以及行政赔偿、返还财产等从属诉求，应当一体化审理裁判；三是逻辑互为前提的关联诉求，多项诉讼请求彼此依存、互为裁判基础，拆分审理将导致裁判逻辑断裂；四是同一事实衍生系列行为，同一行政机关基于同一基础事实，对同一相对人连续作出多项行政行为，应当强制合并审理。

对于具备一定关联性，但未达到不可拆分程度的诉讼请求，适用任意合并规则，同时确立四项裁量约束原则：以实质性化解行政争议为核心目标、普通共同诉讼充分尊重当事人程序意愿、兼顾庭审审理实际便利性、审慎认定滥诉情形，从制度层面杜绝法院因办案压力规避合并审理。

（二）规范合并审理范围，统一裁判与上诉效力规则

立足立案、审理、裁判全流程，细化合并审理实操规范。立案环节开展实质性关联性审查，精准区分可合并关联诉求与完全独立诉求，对符合争议单元标准的案件直接合并立案，对无关联诉求做好法律释明，引导当事人另行起诉。庭审审理环节采用“共性事实统一认定、个性争点分别审查”模式，共享基础事实不再重复举证质证，针对不同行政行为独有法律争议逐项审理，裁判文书完整回应全部诉讼请求，保证裁判逻辑周全严谨。

同步统一合并案件裁判生效与上诉程序规则：第一，一案一判，合并诉求统一纳入一份判决书，分项清晰列明各项诉求裁判结果；第二，一部上诉、全案移送，即便当事人仅对部分判项不服提起上诉，二审法院仍需对全案开展全面审查，避免裁判效力分裂；第三，全域既判力约束，合并裁判生效后，当事人不得就同一争议单元内剩余纠纷再次起诉，杜绝重复诉讼。

（三）构建程序滥用防控机制，平衡解纷效率与诉讼秩序

放宽合并起诉限制、简化关联案件审理程序之后，需要防范少数当事人恶意捆绑无关诉求、利用合并程序拖延诉讼、消耗司法资源的滥诉风险，搭建三重配套防控机制。一是立案前端过滤机制，立案部门严格审查诉求内在关联性，禁止当事人强行拼凑无关联诉求合并起诉；二是诉讼费用杠杆调节机制，针对恶意合并、无理缠诉的当事人，判令其承担合并审理产生的额外司法成本，发挥诉讼费规制作用；三是被告程序异议保障机制，赋予被告合并审理异议权，被告能够举证证明合并审理严重侵害自身答辩、举证权利的，法院经审查后可拆分案件审理，平衡原被告双方程序权益。

五、结语

从“一行为一诉”走向“一争议一案”，并非简单的诉讼程序优化与技术调整，而是我国行政诉讼审理逻辑从形式法治迈向实质法治的深层范式转型。此次转型的核心要义，是跳出单一行政行为合法性机械审查的固有思维，回归行政诉讼化解官民纠纷、保障公民权益、监督依法行政的制度本源，以完整行政争议为审理单元，实现行政诉讼程序价值与治理价值的统一。

诉之合并制度正是推动此次范式转型的关键程序抓手。我国现行行政诉讼法律体系已经具备完整的合并审理制度框架，制度供给充足。需明确二元合并适用标准、统一裁判效力规则、完善滥诉防控配套机制，即可低成本激活现有立法资源，释放程序制度效能。

当前，实质性化解行政争议已经成为行政审判的核心价值导向，重构行政诉讼基础审理单元恰逢其时。构建本土化的“一争议一案”诉讼模式，既能切实减轻群众诉累、优化司法资源配置、统一司法裁判尺度，也能进一步完善中国特色行政诉讼程序理论，与此前行政诉讼自主知识体系研究一脉相承，丰富我国自主法治理论成果，为行政审判现代化与法治政府建设提供坚实的程序理论支撑。

消息来源：法制日报