通化师范学院；吉林省高级人民法院  

崔双平 周婧

       《城市市容和环境卫生管理条例》作为城市管理执法的核心行政法规依据，其第四十条第一款设定了15日的行政复议申请与行政诉讼起诉期限，救济期限显著短于行政诉讼法第四十六条第一款规定的六个月行政诉讼起诉期限及行政复议法规定的六十日行政复议申请期限。行政执法实践中，部分市容环卫执法部门直接援引《城市市容和环境卫生管理条例》第四十条规定在行政处罚决定书中告知行政相对人救济期限，由此引发的争议已成为市容类行政案件的常见争点。支持者以“特别法优于一般法”为由主张适用该条例特别规定，笔者认为，该观点混淆了法律位阶与特别法规则的适用前提，在法理与规范层面均难成立，具体理由如下。

　　一、位阶差异：行政法规不得突破上位法救济期限

　　上位法高于下位法是我国法律适用的一项基本原则。立法法（2023年修正）第九十九条明确规定，法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政复议法和行政诉讼法是由全国人大及其常委会制定的国家法律，属于上位法范畴；《城市市容和环境卫生管理条例》系国务院制定的行政法规，处于下位法位阶。下位法与上位法在内容上发生抵触时，应当严格适用上位法规定，下位法相关条款自动失去适用效力。

　　在此基础上，必须厘清“特别法优于一般法”规则的适用边界。立法法第一百零三条规定：“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。”该规则的适用前提是“同一机关制定”，即特别法与一般法必须处于同一法律位阶。《城市市容和环境卫生管理条例》与行政诉讼法、行政复议法制定主体、法律效力位阶皆不同，不具备适用特别法规则的前提。因此，以“特别法优于一般法”为由主张适用《城市市容和环境卫生管理条例》第四十条的观点，本质是对法律适用规则的误读，不能作为限缩相对人救济权利的规范依据。

　　二、文义解释：“法律另有规定”不包含行政法规

　　行政诉讼法第四十六条第一款在规定六个月一般起诉期限的同时，明确“法律另有规定的除外”；行政复议法第二十条第一款在设定六十日一般申请期限的同时，亦明确“法律规定的申请期限超过六十日的除外”。这里的“法律”应作严格狭义解释，仅指全国人大及其常委会制定的基本法律和普通法律，不包含行政法规、地方性法规等下位法。也就是说，只有全国人大及其常委会制定的法律，才能规定不同于行政诉讼法和行政复议法的特殊救济期限，行政法规无权作出与上位法不一致的救济期限规定。

　　进而言之，救济期限本质上属于法律保留事项。立法法第十一条规定：“下列事项只能制定法律：……（十）诉讼制度和仲裁基本制度。”行政诉讼起诉期限直接决定相对人诉权的行使边界，是诉讼制度的核心组成部分；行政复议申请期限同样是行政救济制度的基本要素，直接关系公民救济权利的实现。从法律保留原则出发，只有全国人大及其常委会制定的基本法律和普通法律可以设定减损公民权利、增加公民义务的救济期限规则,《城市市容和环境卫生管理条例》第四十条关于15日救济期限的规定，已超出行政法规的立法权限范围。

　　三、司法审查：告知错误的裁判规则与适用标准

　　如前所述，既然行政法规设定的短期限不符合相关上位法及立法法，执法机关据此错误告知行政相对人救济期限时，司法应当如何处理？2026年5月1日起施行的《最高人民法院关于适用行政诉讼起诉期限若干问题的解释》（法释〔2026〕3号）第五条对此已明确司法审查标准，区分两种情形处理：

　　其一，告知期限短于法定期限的，按照法定期限执行。行政机关告知的15日期限因违反相关上位法，应属于告知期限短于法定期限之情形。相关案件中，当事人在法定六十日复议申请期限、六个月起诉期限内主张救济的，复议机关与人民法院应当依法受理，不得以处罚决定书载明的期限届满为由不予立案或驳回申请、起诉。吉林省长春市中级人民法院在（2023）吉01行终189号案件中即持此立场：城管部门依据《城市市容和环境卫生管理条例》第四十条在占道经营处罚决定书中告知15日起诉期限，相对人第42日起诉，一审以超期为由裁定驳回起诉；长春市中级人民法院二审认为，行政法规无权设定短于法律规定的起诉期限，行政机关错误告知15日期限无效，统一适用六个月法定起诉期限，遂改判撤销一审裁定，指令继续审理。

　　其二，公民、法人或者其他组织因行政机关告知的起诉期限长于法定起诉期限导致提起诉讼超过法定期限的，属于行政诉讼法第四十八条第一款规定的“其他不属于其自身的原因耽误起诉期限”，被耽误的时间不计算在起诉期限内。基于对行政机关公文书的合理信赖，当事人在告知期限内提起救济的，复议机关与人民法院应当予以受理，不得以超过法定期限为由不予立案或驳回申请、起诉。该处理规则符合信赖保护原则，契合行政救济制度“保护公民合法权益、监督行政机关依法行政”之立法宗旨。

　　综上所述，《城市市容和环境卫生管理条例》第四十条关于15日救济期限的规定，因与上位法相抵触，不具备规范适用效力，在行政处罚决定中不能作为法律救济期限告知的依据。城市管理执法部门应当及时清理与上位法冲突的执法文书模板，统一按照法定六十日复议申请期限、六个月起诉期限告知相对人救济权利，避免因告知错误引发行政争议，影响行政执法的公信力，增加行政相对人讼累；人民法院在审理相关案件时，应当严格坚持上位法优先原则，准确适用起诉期限审查规则，既监督行政机关规范执法，也充分保障行政相对人的合法救济权利，维护法律适用的统一。

　　（作者单位：通化师范学院；吉林省高级人民法院）