我国刑法第二百二十三条设立串通投标罪，旨在通过刑事制裁遏制招投标领域的恶意串通行为，维护公平竞争的市场秩序。作为典型的法定犯，串通投标罪的认定天然依附于前置行政法律规范，其入罪门槛应当与行政违法行为保持清晰的层级差异。然而，近年来随着工程建设、砂石资源等领域专项整治的推进，部分地方司法机关出现了本罪认定扩大化的倾向。这种司法倾向在一定程度上有违刑法谦抑性原则，也模糊了行政违法与刑事犯罪的边界，对经营主体的经营预期造成了影响。基于此，有必要从法理与实务层面系统梳理串通投标罪的限制适用规则，明确本罪的司法边界，纠正定性偏差，实现维护市场秩序与保障经济活力的平衡。
一、串通投标罪司法适用的现实观察
串通投标行为的治理本应构建“民事无效—行政处罚—刑事追责”的层级递进体系，遵循法定犯“行政规制优先、刑事制裁兜底”的行刑衔接逻辑。招标投标法、《招标投标法实施条例》等前置规范已为各类串通投标行为配置了罚款、没收违法所得、取消投标资格、吊销营业执照等多元处罚手段，对绝大多数情节较轻的串通投标行为，行政处罚足以实现惩戒与教育目的，无需动用刑事手段。从司法实践的整体走向看，串通投标纠纷的解决路径亦呈现由刑事优先到行政先行的转向。据北大法宝数据库统计，2020年至2024年全国法院一审认定串通投标罪的案件量分别为649件、202件、56件、51件、109件，呈整体下降态势。与之对应，同一时期以民事诉讼方式处理的串通投标纠纷分别为284件、243件、173件、105件、130件，行政处罚案件分别达720件、875件、890件、1913件、1929件，刑事手段在全部串通投标纠纷处理中的占比，已从2020年的26.75%大幅降至2024年的2.27%，民事、行政手段在处理串通投标时，逐渐占据主导地位。部分案件，如中山市某市政工程串通投标案，中标金额高达4500余万元，最终仅对涉案企业处以90余万元行政罚款。又如，2023年最高人民检察院发布的依法惩治串通投标犯罪典型案例中有一起付某某等人实施串通投标、中标金额达3500余万元的案件，公诉机关最终也作出了不起诉处理。这种“行政为主、刑事为辅”的治理格局，既符合法定犯的处断逻辑，也体现了刑法谦抑性的基本要求。
但近年来，在部分地区的专项整治、行业扫黑除恶等执法活动中，串通投标罪呈明显扩张趋势，2025年全国法院受理串通投标罪一审案件707件，同比大幅上升30.44%。在此背景下，串通投标罪逐渐显现“口袋化”倾向，成为部分案件拔高定性、加重处罚的常用罪名，其入罪边界的模糊化与适用的扩大化，已然偏离了该罪的立法初衷与司法谦抑的整体走向。
二、串通投标罪谦抑适用的法理与现实考量
对串通投标罪进行限制适用，并非对违法行为的纵容，而是遵循市场规律、坚守刑法基本原理的必然要求，其背后具有深厚的现实依据与法理支撑。
第一，设立串通投标罪的目的，是为了保障招投标制度的正常运行，维护公平竞争的市场环境。惩罚本身不是目的，只是维护秩序的手段。如果过度适用刑事惩罚，反而会损害整体经济活力。一方面，过度刑事化会提高市场主体的参与成本与风险，导致大量企业尤其是民营企业不敢参与投标，其部分标的较小、利润较薄的民生项目、基础项目，可能会造成投标人不足、流标率上升，招标人反而难以选出合适的合作方，影响公共项目的推进。另一方面，过度刑事化会挤压民营企业的生存空间，不利于民营经济发展。北京师范大学中国企业家犯罪预防研究中心对2022年的1794个涉及民营企业家犯罪刑事案件进行归纳时发现，民营企业家触及串通投标罪的频次高达75次，占全部犯罪的4.18%，串通投标罪已经成为民营企业家触犯频率排名第五的罪名。
第二，罪刑法定原则作为刑法的基石，其核心要求之一就是保障公民的预测可能性，即公民能够根据法律预先判断自己行为的性质与后果。如果对于同一种串通投标行为，在常规时期按行政违法处理，在专项整治时期就按刑事犯罪处理，可能会破坏法律的安定性与可预测性。这种“为了惩罚而惩罚”的做法，本质上是对刑罚工具的滥用。刑罚作为最严厉的制裁手段，其适用应当具有稳定性与谦抑性，不能随着地方执法风向的变化而随意摇摆。过往的司法实践已经反复证明，这种做法不仅无法从根本上规范市场秩序，反而会造成执法不公，损害法治权威。同类行为同类处理，是法治的基本要求，不能因为特定时期的整治需要，就突破法律规定的入罪标准，将原本不构成犯罪的行为纳入刑事打击范围。
三、串通投标罪的实质限缩
落实刑法谦抑、优化营商环境的司法导向，需要在案件办理中建立三重实质判断规则，从法益损害、串通实质影响力、违法所得界定三个维度收紧入罪尺度，精准区分行政违法与刑事犯罪边界。
首先，应坚持实质损害原则，以实质上侵害了法益作为入罪前提。串通投标罪旨在保护公平竞争秩序、参投机会及招标方与竞标方的合法财产。凡仅形式上违反招投标程序，未对他人实质权益造成现实损害者，应归入行政违法范畴，不宜作刑事评价。从投标人之间的横向串通来看，若参与投标的多家企业实质上由同一主体控制，则不存在真正的竞争关系，也不具备“相互串通”的主体基础。有论者认为，此种行为依旧挤占了投标名额，排斥了潜在投标人的参与机会。不可否认，这种观点对于维护招投标形式秩序具有积极意义，但刑法所保护的应当是现实的、具体的利益，而非抽象的、拟制的秩序感。司法实践中亦有生效判决明确指出：“被告人提供投标手续的几家公司，实际控制人均为其本人，虽以不同单位的名义提供不同的报价，但本质上是一个投标人的报价，不属于串通投标罪中投标人之间串通投标的客观要件。”
其次，应贯彻实质影响标准，即串通行为需对中标结果具有决定性影响才能入罪。在串通投标罪的认定中，尤其需要避免的一种泛化倾向，将投标人与招标人就招标文件条款的正常沟通一概认定为“串通”。实践中，部分案件存在投标人向招标人提供自身优势资料、招标人将相关资质业绩条件纳入评分细则的情形，对此不能简单等同于串通投标犯罪，而应当坚持实质性判断标准。即并非所有招投标双方的事前沟通都构成犯罪，认定该类行为构成串通投标罪的关键在于相关行为是否对中标结果产生了决定性影响，是否从根本上剥夺了其他投标人的公平竞争机会。如果投标人与招标人“串通”后设置的评审条款本身就是项目履约所必需的合理考量因素，与项目的实际需求相匹配，即便客观上有利于特定投标人，也应慎重纳入刑事评价范围。如招标文件中设置的企业信用等级、同类业绩等评分项等，本质上都是对投标人履约能力的合理考察，是保障后续履行的必要条件。换言之，投标人的优势是其长期经营积累的客观资质与业绩，而非通过串通虚构的条件，其他具备同等资质业绩的企业依然可以通过公平竞争中标。司法实务中也支持这一观点，对类似行为予以从宽。例如，有不起诉决定书指出，“行为人的客观行为，是把优秀企业和优秀项目经理这两项作为加分项目写进了招标文件，这两个项目本身不具有违法性，也不具有社会危害性，也没有证据能够证明串通投标行为直接影响了评标结果，并且其串通投标的行为没有造成任何直接经济损失，也没有通过贿赂、泄露标底、围标等恶劣手段中标”。如果仅因存在事前沟通就一律入罪，无疑会不当压缩招投标双方正常的业务沟通空间，也违背了刑法打击恶意串通、维护公平竞争的立法初衷。
再次，应严格行为界限，即客观厘清串通投标与后续履约的独立性，避免关联捆绑评价。在串通投标案件的办理中，一个常见的误区就是“关联捆绑评价”，即只要行为人中标后存在其他违法行为，就反过来否定其中标及投标行为的合法性，将后续违法的危害性叠加到串通投标之上。这种思维在涉砂石、涉工程类案件中尤为突出，也是导致串通投标罪认定泛化的重要原因。事实上，投标行为与中标后的履约行为是两个相互独立的法律阶段。投标行为的违法性体现在投标过程中对竞争秩序的破坏，其社会危害性应当以投标当时的行为为判断基准。即串通投标的违法所得仅包括“通过串通投标行为所直接产生的收入扣除实施中标项目而合理支出的费用后所剩余的数额”。而中标后的履约行为是否合法，取决于行为人是否遵守了合同约定与相关监管规定，其违法性是独立的。以河道采砂项目为例，即便行为人通过形式串通取得了劳务承包权，只要其在开采过程中遵守采砂许可的要求，在规定范围、规定储量内作业，就是合法的履约行为。反之，如果其超范围、超量开采，构成非法采矿，也只能对非法采矿行为单独追责，不能因为后续的盗采行为就认定之前的投标行为“情节严重”。如果允许以事后的违法行为倒推事前行为的定性，就会陷入“结果归罪”的逻辑错误，这无疑会无限扩大刑事打击的范围。这相当于将后续的非法采矿行为，既认定为非法采矿罪，又作为串通投标罪的入罪标准。因此，司法机关在办理此类案件时，既不能以后续行为的严重性来拔高对串通投标行为的定性，也不能以串通投标的成立来推定后续行为的恶性，应确保每个行为的定性都符合其自身的犯罪构成。
2018年11月，习近平总书记在民营企业座谈会上的讲话中指出：“对一些民营企业历史上曾经有过的一些不规范行为，要以发展的眼光看问题，按照罪刑法定、疑罪从无的原则处理，让企业家卸下思想包袱，轻装前进。”招投标作为民营市场主体广泛参与的商事交易模式，不可否认，实践中长期存在借资质、陪标等行业不规范情形，但若机械套用刑事标准，极易挫伤市场经营信心与市场活力，与中央优化法治化营商环境的导向相悖。因此，司法机关应当摒弃运动式司法思维，回归招投标制度的规范目的，平衡好秩序维护与活力保障的关系，坚守行政规制优先的原则，通过层级化的治理体系规范招投标市场，既维护公平竞争的市场秩序，也为经营主体营造稳定公平透明、可预期的法治化营商环境，真正实现法律效果与社会效果的有机统一。
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