有专家指出，意见稿总体上是商业保险公司的农业保险条例。它混淆了农业保险与商业保险的不同性质，与现行农业法及国家相关政策精神矛盾，也没有尊重互助保险组织多年的努力和实践。

　　除了相关专家的意见和建议，在近日相关采访中，记者还感受到农(渔)民对条例的困惑、互助保险组织因而产生的沮丧情绪等。

　　一些业内人士、专家学者指出，我国农业复杂多样，农业保险需要不同保险组织的合作，不能搞单一制。条例应明确互助合作保险组织的合法地位，给它们一个公平的市场竞争环境。

　　农业保险本质是农业政策

　　“农业保险立法必须与商业保险分开，另行规定。更不能用商业保险办法经营农业保险。”5月11日下午，郭永利在接受《法制日报》记者采访时如是说。

　　郭永利从事农业保险工作25年，是民盟中央农业委员会委员、原国务院农研中心副研究员，目前在江泰保险经纪有限公司农林部任首席专家。这次条例意见稿出来后，他第一时间向国务院法制办递交了一份充满质疑的意见书。在他看来，意见稿将农业保险定位为“有国家补贴的商业保险”，从根子上就是错误的。

　　郭永利强调，农业保险的本质是国家为农民建立的公共风险保障制度，应谋求农民和公众利益最大化，而不是追求利润最大化的商业保险。在他看来，农业保险不属于保险法调整范畴，这也是国际惯例，美国、日本、法国等基本如此。

　　在近日召开的一个相关研讨会上，首都经贸大学保险系教授庹国柱表示，在立法宗旨上，意见稿与2009年、2012年中央1号文件及农业法相抵触；在立法思路上，农业保险条例不应是保险法的配套法规，而应是农业法律体系中的组成部分。

　　庹国柱还认为，意见稿表现出对政策性农业保险的认识错误。农业保险的政策性不是“政府兜底、强制性”，而是国家财政支持。

　　据介绍，鉴于农业保险的独特性，多年来，无论是农险专家还是相关法律学者，不少人认为农业保险立法应独立于保险法之外。上世纪90年代我国研究起草保险法时，将原本已经写入、打算独立成章的发展农村互助合作保险的内容拿出，原因即认为放在里面不合适，应另行规定。

　　记者了解到，早在2006年就启动的农业保险立法，历经波折、几经易稿，且曾以《政策性农业保险条例》为名。

　　互助保险组织认为有失公平

　　上述意见稿公示后，陕西、湖北等地农机安全互保协会给一位农险专家发来短信说，这个条例没有鼓励支持农民发展农业互助保险的意思，不符合农业保险的本性。据介绍，上述两协会目前已分别有农机户会员23万和108万。

　　说起我国从事农业互助合作保险的机构，最有名的大概要算有近20年历史的中国渔业互保协会。在近日采访中，记者也分明感受到协会上下的低落情绪。

　　互助保险组织的失望，不仅源于意见稿将一直呼吁走政策性保险之路的农业保险给出“有国家补贴的商业保险”定位，更因为意见稿中这样的规定：本条例施行前，已经营农业保险业务的保险公司以外的其他保险组织，自本条例施行之日起2年内，符合国务院保险监督管理机构规定条件的，可继续经营农业保险业务。

　　一位“老农险”颇为激动地说，难道这个条例把农业法关于建立政策性农业保险制度，鼓励发展为农业生产服务的互助合作保险组织的规定给枪毙了？互助保险组织竟然既不鼓励也不发展了？

　　与这些略显情绪化的意见相比，中国渔业互保协会有关负责人的话则相对理性：“2012年中央一号文件提出扶持发展渔业互助保险，在条例中没有得到体现。纵观保险历史，不同保险组织及模式在时间上是继起的，在空间上是融合的，鉴于农业(渔业)的特性，不同保险组织应该发挥各自优势，形成整体合力。我们并不排斥商业保险公司，只要我们被认可，渔民愿意投保谁就投谁。我们需要的是作为一个平等的市场主体，需要一个公平的市场环境。”

　　记者了解到，上世纪90年代初，商业保险公司看到渔业保险市场风险大、赔付高、没利润而退出。为了给渔业和渔民提供一个风险保障的制度和体系，农业部在1994年7月成立了中国渔船船东互保协会(后更名为中国渔业互保协会)。2011年渔业互保承保渔民93万人，渔船7.3万艘，收取保费10.6亿元，提供了1780亿元的保障。18年来风险准备金积累8亿元。

　　与之相对照的是，2011年各家商业保险公司开展的农业保险(除渔业外)共收取174亿元保费(含中央财政补贴97亿元)，却只提供了6500亿元的保障。

　　5月10日，记者见到全国人大代表、浙江舟山华鹰远洋渔业公司董事长李科平。这位早在1995年就参加渔业互保的“船老大”，对渔业互保非常认可。他说当初他们都是老旧船，保险公司只保新船、保大船，渔业互保却给保，这让他们很欣慰。

　　李科平说，互保协会还免费帮他们进行船员安全技能培训、添置安全设备、配置医疗设施等。出了事，协会工作人员会在第一时间赶赴现场，如果出现渔民死亡和失踪，协会还特事特办，三天内支付一半的赔偿金，帮助处理善后。这些保险公司还很难做到。

　　谈起正在征求意见的条例，仍不失渔民的木讷与朴实的李科平不明白，“明明做得好好的，为什么又要变？”

　　记者还被告知，2005年以来，我国道路交通法把农机保险规定为法定保险，但实际上保险公司怕亏损、农民买不到保险，农机监理不给拖拉机挂牌、年检、办证，拖拉机上路没牌交警就罚钱扣车。一时间大量农机裸奔，安全管理失控。后来陕西、湖北等省农机局请专家帮助成立了农机安全互助协会，开展了农机安全互助合作保险，问题才开始解决。目前陕西财政还给农民40%的互保会费补贴。互助保险事业正在此领域快速发展。

　　有专家指出，互助保险具有商业保险不可替代的作用，目前的意见稿对互助合作保险组织有失公平。条例应明确和承认互助合作保险组织的法律地位和重要作用。

　　农业部建议发挥互保组织作用

　　中央财经大学保险学院一位教授在接受《法制日报》记者采访时表示，农业灾害补偿机制是一个体系，不是哪个部委单打独斗能建立起来的。商业保险和互助保险各有各的主线，可相互渗透、相互合作，不要轻易否定任何一面。

　　记者了解到，在多年的农业保险立法期间，农业保险专家、农业部门、农业互助保险组织等多次反映过意见建议，但被采纳的情况并不理想。针对目前的意见稿，上述方面再次提出意见。其中，今年3月农业部提出意见称，“在有关制度设计上，应当充分考虑农业保险不同于商业保险的特殊性，尊重农业保险实践，发挥各类农业保险组织包括互助合作保险组织的作用，科学界定保险范围和有关部门职责。”

　　农业部还建议将一些条款中的“保险公司”改为保险机构(包括保险公司和互助合作组织)、删除第四十一条，即继续经营2年的规定等。

　　还有专家认为，应召开有各方代表、专家学者等参加的立法听证会。

【附件】

为广泛听取社会公众意见，进一步提高立法质量，现将保监会起草的《农业保险条例（征求意见稿）》及其说明全文公布，征求社会各界意见。有关单位和各界人士如有修改意见，可在2012年6月4日前，通过以下方式提出：

　　一、登录中国政府法制信息网（网址：http://www.chinalaw.gov.cn）,通过网站首页左侧的《法规规章草案意见征集系统》，对《农业保险条例（征求意见稿）》提出意见。

　　二、通过信函方式将意见寄至：北京市2067信箱（邮政编码：100035），并请在信封上注明“农业保险条例征求意见”字样。

　　三、通过电子邮件方式将意见发送至：nybx@chinalaw.gov.cn。

　　一、立法的必要性

　　农业保险作为一种风险管理工具和国家农业支持保护体系的组成部分，对提高农业抗风险能力、保障粮食生产安全具有重要意义。十六届三中全会、2004年至2010年的中央一号文件、《国务院关于保险业改革发展的若干意见》等都对发展农业保险提出了明确要求。

　　近年来，我国农业保险发展迅速，目前已覆盖全国所有省、自治区和直辖市。但农业保险法律制度尚不完善，还存在一些比较突出的问题：农业保险缺乏稳定持续的政策支持；农业保险当事人的权利义务关系缺乏规范；农村基层机构参与农业保险存在法律障碍；政府部门职责分工不明等。为了从制度上解决上述问题，推动农业保险健康发展，有必要制定农业保险条例。

　　二、主要内容

　　（一）关于农业保险的定位。

　　随着农业保险试点工作的不断推进，农业保险逐步发展成为“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的保险活动，既充分发挥市场配置资源的作用，又发挥了政府和商业保险公司两方面的优势。目前的农业保险不具有国家兜底和强制性的特点，因此，将其定位为有国家补贴的商业保险。征求意见稿规定，农业保险实行政府引导、政策支持、市场运作、自主自愿和协同推进的原则。征求意见稿规定国家对农业保险给予财税政策支持，明确了各级政府及相关部门在农业保险工作中的职责分工；明确了保险公司经营农业保险的原则；根据农业保险的潜在风险、业务操作及经营结果等方面的特殊性，规定了农业保险的经营规则。

　　此外，考虑到除农业保险以外，国家给予政策支持、为农民提供保险保障的保险（包括农房、农机具等财产保险，涉及农民的生命和身体等的短期意外伤害保险和短期健康保险），也需要明确适用的规则，征求意见稿规定，保险公司经营涉农保险业务，参照适用本条例。

　　（二）关于各级人民政府及相关部门职责。

　　农业保险经营运作涉及多个部门，需要各相关部门协同推进。目前，农业保险试点工作在部门分工配合、协同推进方面积累了许多有益经验，在条例中明确中央及地方相关部门职责，有利于农业保险各项制度的有效运行。征求意见稿规定，国务院建立由发展改革、民政、财政、税务、水利、农业、林业、气象和保险监管等部门参加的农业保险工作协调机制，指导和协调全国农业保险工作。各相关部门根据职责分工负责农业保险的相关工作。征求意见稿还规定，县级以上地方各级人民政府统一领导、组织、协调本行政区域农业保险事业的发展管理工作，建立健全推进农业保险事业发展的工作机制。

　　（三）关于农业保险合同。

　　农业保险具有不同于一般财产保险的特殊性，《保险法》关于保险合同当事人的权利义务以及投保、理赔等方面的规定，与农业保险的客观情况不相适应。为解决上述问题，确保与《保险法》做好衔接，征求意见稿针对农业保险的特殊性，对农业保险合同作了以下规定：一是农业保险合同订立时，投保人与被保险人应为同一人；二是农业保险合同的被保险人在合同订立和保险事故发生时，应当对保险标的具有保险利益；三是对农业生产组织、村委会等单位组织农户集体投保的程序和理赔环节进行了规范，强化了公开相关信息的要求；四是为了保持农业保险合同的稳定性，规定农业保险合同当事人在合同生效期间不得因保险标的危险程度的变化而增加、减少保险费，也不得解除保险合同；五是明确农业保险可以采用抽样方式定损等。

　　由于农业保险发展尚处于初级阶段，对农业保险合同所具有的其他特殊性，尚缺乏统一、清晰的认识，征求意见稿规定，有关农业保险合同的规范，条例未作规定的，参照适用《保险法》有关保险合同的规定。

　　（四）关于农业保险的业务规则。

　　农业保险具有一定的政策性，涉及广大农民的切身利益，客观上需要更为规范、有序、健康的市场环境。为此，征求意见稿根据农业保险的业务特点和监管经验，明确了保险公司经营农业保险应当遵循的特殊规则，主要包括：一是确立了经营农业保险的市场准入机制，明确了农业保险条款和费率的管理机制；二是明确了保险公司经营农业保险自主经营、自负盈亏的基本原则，规定农业保险业务应当与其他保险业务分开管理，单独核算损益；三是农业保险的准备金评估、偿付能力报告编制、相关的财务管理和会计核算，需要采取特殊原则和方法的，应当由相关部门分别制定具体规则。此外，征求意见稿还针对实践中存在的以弄虚作假方式骗取财政补贴的问题，规定了禁止性行为及相应的法律责任。

　　（五）关于基层涉农机构协助办理农业保险。

　　农业保险的实践证明，仅依靠保险公司现有的机构体系，难以为地域分散、数量众多的投保人提供有效的承保、定损和理赔服务。目前，保险公司的许多农业保险业务都需要在农村基层机构的协助下完成。因此，征求意见稿规定，保险公司可以委托农经、农技、农机等乡镇级以及乡镇级以下基层涉农机构协助办理农业保险业务。

　　同时，为规范基层涉农机构协助办理农业保险业务的行为，强化保险公司的管理责任，征求意见稿规定，保险公司应当与协助办理农业保险业务的基层涉农机构签订书面合同，明确双方权利义务，并在合同中约定相关费用的支付；保险公司应当加强对协助办理农业保险业务的基层涉农机构的业务指导，制定合法、科学、有效的业务管理制度。

　　（六）关于互助合作保险组织。

　　为防范互助保险组织运营中存在的监管风险，征求意见稿规定，国务院保险监督管理机构批准设立的其他保险组织经营农业保险业务的，适用本条例；本条例施行前，已经营农业保险业务的保险公司以外的其他保险组织，自本条例施行之日起2年内，符合国务院保险监督管理机构规定条件的，可继续经营农业保险业务。

农业保险条例

（征求意见稿）

第一章  总  则

第一条  为了提高农业生产抗风险能力，完善农业支持保护体系，规范农业保险活动，保护农业保险活动当事人的合法权益，维护社会公共利益，促进农业保险事业健康发展，根据《中华人民共和国保险法》和《中华人民共和国农业法》等法律，制定本条例。

第二条  本条例所称农业保险，是指保险公司根据农业保险合同，对被保险人在农业生产过程中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病或者疾病等事故所造成的财产损失承担赔偿保险金责任的保险活动。

本条例所称农业，是指种植业、林业、畜牧业和渔业等产业。

第三条  国家支持发展农业保险事业。农业保险实行政府引导、政策支持、市场运作、自主自愿和协同推进的原则。

各省、自治区、直辖市可以探索适合本地区实际的农业保险经营模式。

第四条  国务院建立由国家发改委、国务院民政部门、国务院财税部门、国务院水利部门、国务院农业行政主管部门、国务院林业行政主管部门、国务院气象部门和国务院保险监督管理机构等部门参加的农业保险工作协调机制，指导和协调全国农业保险工作。

国务院民政部门参与组织农业保险防灾减灾、灾后救助等工作。

国务院财税部门研究制定农业保险的财税支持政策，制定农业保险相关财务管理和会计核算等制度。

国务院水利部门、气象部门参与农业风险研究和防灾减灾等工作。

国务院农业、林业行政主管部门研究农业保险的发展需求，参与农业风险研究、防灾减灾等工作。

国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理，参与组织农业风险研究等工作。

第五条  县级以上地方各级人民政府统一领导、组织、协调本行政区域农业保险事业的发展管理工作，建立健全推进农业保险事业发展的工作机制。

县级以上地方各级人民政府依照本条例和国务院规定，确定本级民政、财税、农业、林业等部门的管理职责。各相关部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法在本行政区域内做好农业保险的推进管理工作。

地方各级人民政府应当加大对农业保险的宣传力度，提高农业生产经营者的保险意识，组织引导农业生产经营者积极参加农业保险。

第六条  各级人民政府、保险公司、农业生产组织等机构和个人应当依法参与农业保险活动。

本条例所称农业生产组织，是指农村集体经济组织、农民生产专业合作经济组织和其他从事农业生产的组织。

第二章  政策支持

第七条  国家对符合条件的农业保险实施财政保费补贴政策，财政保费补贴的具体办法由国务院财政部门制定。

第八条  农业保险依法享受国家税收优惠政策。税收优惠的具体办法由国务院财政、税务主管部门制定。

第九条  鼓励地方各级人民政府采取保费补贴、经营费用补贴和再保险费用补贴等多种形式支持农业保险发展。

第十条  鼓励农业生产组织通过宣传、组织、协助以及提供保费补贴等多种方式参与农业保险活动。

第十一条  国家建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，具体管理办法由国务院财政部门会同有关部门制定。

鼓励各省、自治区、直辖市人民政府因地制宜、探索建立地方财政支持的农业保险大灾风险分散机制。

第十二条  国家建立国土资源、农业气象、农业生产基础信息、防灾减灾等农业保险相关信息的共享机制，加强农业风险基础性研究。

第十三条  地方各级人民政府应当支持保险公司建立适应农业保险业务发展需要的基层服务网络体系。

第十四条  鼓励金融机构对投保农业保险的农业生产组织和个人加大信贷支持力度。

第三章  农业保险合同

第十五条  农业保险合同订立时，投保人和被保险人应为同一人。

农业保险合同的被保险人在合同订立时和保险事故发生时，应当对保险标的具有保险利益。

农业保险合同保险标的转让的，保险标的的受让人承继被保险人的权利和义务，被保险人或者受让人应当及时通知保险公司。

第十六条  农业生产组织、村委会等单位，组织农户集体投保农业保险的，保险公司应当在订立农业保险合同时，制定分户投保清单，详细列明投保人的投保信息，并由投保人签字确认。

保险公司依照前款规定订立农业保险合同的，应当采取适当方式对承保情况进行公示。

第十七条  任何单位和个人在农业保险活动中不得利用行政权力、职务或者职业便利以及其他不正当手段强迫、引诱或者限制投保人订立保险合同。

第十八条  在农业保险合同的有效期内，合同当事人不得因保险标的危险程度发生变化增加或者减少保险费，也不得解除农业保险合同。

第十九条  保险公司可以采取抽样方式核定保险标的损失程度。采取的抽样方式应当符合农业技术部门的规定要求和标准。

需要采取其他特殊方式核定损失的，应当在保险合同中约定。

第二十条  国家法律法规对农业保险受损标的处理有明确规定的，应当依法进行处理。在理赔时，应当取得受损标的处理的证据或者其他证明材料。

保险公司不得主张受损保险标的残余物价值，保险合同另有约定的除外。

第二十一条  保险公司应当在与被保险人达成赔偿协议后十日内，将农业保险赔款支付给被保险人。农业保险合同对赔偿保险金的期限有约定的，保险公司应当按照约定履行赔偿保险金义务。

组织农户集体投保的，理赔清单应当由被保险人签字确认，并采取适当方式予以公示。

第二十二条 任何单位和个人不得非法干预保险公司赔偿农业保险赔款的义务，也不得限制被保险人取得农业保险赔款的权利。

第四章  业务规则

第二十三条  保险公司经营农业保险业务，应当经国务院保险监督管理机构批准。未经批准，任何单位或者个人不得从事农业保险业务。

保险公司经营农业保险业务管理办法由国务院保险监督管理机构制定。

第二十四条  保险公司经营农业保险业务，实行自主经营、自负盈亏的原则。

保险公司经营农业保险业务，应当与其他保险业务分开管理，单独核算损益。

第二十五条  保险公司应当公平、合理拟订农业保险条款和保险费率，不得损害投保人、被保险人的合法权益。

农业保险条款和保险费率应当依法报国务院保险监督管理机构审批或者备案。

任何单位和个人不得非法干预农业保险条款和保险费率的制定。

第二十六条  保险公司经营农业保险业务，准备金评估和偿付能力报告编制需要采取特殊原则和方法的，应当符合国务院保险监督管理机构的规定。

农业保险业务的财务管理和会计核算，需要采取特殊原则和方法的，由国务院财政部门制定具体办法。

第二十七条  保险公司可以委托农经、农技、农机等乡镇级以及乡镇级以下基层涉农机构协助办理农业保险业务。

保险公司应当与协助办理农业保险业务的基层涉农机构签订书面合同，明确双方权利义务，并在合同中约定相关费用的支付。

保险公司应当加强对协助办理农业保险业务的基层涉农机构的业务指导，制定合法、科学、有效的业务管理制度。

第二十八条  农业保险查勘定损的原始资料是理赔案卷的必要材料，保险公司应当妥善保存。

严禁任何单位和个人涂改、伪造、隐匿或者非法销毁查勘定损的原始资料。

第二十九条  任何单位和个人不得挪用、截留、侵占农业保险赔款。

第三十条  禁止以下列方式骗取农业保险的财政保费补贴：

（一）虚构或者虚增保险标的或者以同一保险标的进行多次投保的；

（二）以虚假理赔套取的资金或者截留、挪用保险金冲销投保人应缴保费或者有关财政保费补贴的；

（三）以虚构中介业务、虚列费用等方式获取的资金或者挪用正常经营费用冲销投保人应缴保费或者有关财政保费补贴的；

（四）以虚假退保等方式套取的资金冲销投保人应缴保费或者有关财政保费补贴的；

（五）以其他方式骗取财政保费补贴的。

第五章  罚  则

第三十一条  保险公司未经批准经营农业保险业务的，由保险监督管理机构责令改正，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足10万元的，处10万元以上50万元以下罚款；逾期不改正或者造成严重后果的，责令停业整顿或者吊销经营保险业务许可证。

第三十二条  保险公司以外的其他组织和个人未经保险监督管理机构批准，非法从事农业保险业务的，由保险监督管理机构予以取缔，没收违法所得，并处违法所得1倍以上5倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足20万元的，处20万元以上100万元以下的罚款。

第三十三条  保险公司经营农业保险业务，有下列行为之一的，由保险监督管理机构责令改正，予以警告，并处10万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，可以限制业务范围、责令停止接受新业务或者吊销经营保险业务许可证：

（一）编制或者提供虚假的报告、报表、文件和资料的；

（二）拒绝或者妨碍依法监督检查的。

第三十四条  保险公司经营农业保险业务，违反本条例规定，有下列行为之一的，由保险监督管理机构责令改正，区别不同情况予以警告，并处5万元以上30万元以下罚款；情节严重的，可以限制业务范围、责令停止接受新业务或者吊销经营保险业务许可证：

（一）未按照规定对农业保险业务分开管理，单独核算损益的；

（二）利用开展农业保险业务为其他机构或者个人牟取不正当利益的；

（三）未按照规定申请批准或者备案农业保险条款和保险费率的。

第三十五条  保险公司违反本条例第二十九条规定的，由保险监督管理机构责令改正，处1万元以上10万元以下的罚款。

第三十六条  保险公司违反本条例规定，保险监督管理机构除依照本条例的规定对该公司给予处罚外，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告，并处2万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，撤销任职资格或者从业资格。

第三十七条  违反本条例第三十条规定，通过各种方式骗取财政保费补贴的，由财政部门依法处罚。

第三十八条  保险公司以外的其他组织和个人参与农业保险活动，有违反本条例规定的其他违法行为的，由相关部门依据有关规定责令整改和处罚。

第三十九条  违反本条例规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章  附  则

第四十条  保险公司经营涉农保险业务，参照适用本条例。

涉农保险是指除农业保险以外，国家给予政策支持、为农民提供保险保障的保险，包括农房、农机具等财产保险，涉及农民的生命和身体等方面的短期意外伤害保险和短期健康保险。

第四十一条  国务院保险监督管理机构批准设立的其他保险组织，经营农业保险业务，适用本条例。

本条例施行前，已经营农业保险业务的保险公司以外的其他保险组织，自本条例施行之日起2年内，符合国务院保险监督管理机构规定条件的，可继续经营农业保险业务。

第四十二条  经营农业保险业务，本条例未作规定的，对农业保险合同的规范，参照适用《中华人民共和国保险法》中保险合同的有关规定，对农业保险业务的监督管理，适用《中华人民共和国保险法》。

第四十三条  本条例自  年  月  日起施行。

消息来源：法制日报