3月是中国的政治月，这自然是因为“两会”。随着中国经济体量的变大和话语权的增长，北京的“两会”愈来愈受到外界的关注，国际社会都想从“两会”读出不一样的东西，例如，政策的变化，人事的变迁，政治的风向。

然而，这些年来，“两会”在中国民众中，有一种被冷落的倾向，除了新闻媒体出于职业的习惯与使命，官场基于人事的布局，访民基于冤屈的化解，以及部分对政治敏感的人士等群体外，多数民众似乎并不关注“两会”：“两会”召开与“我”何干呢？

这既可以看作是一种社会的进步，但更是因为“两会”愈来愈激不起人们的兴趣。在大众政治意识总体加强的背景下，“两会”却不受他们“待见”，这其中的缘由，当然是“两会”自身出了问题。简单地说，就是“两会”丧失了它宣称的法律上的作用。

按照中国的法律规定，全国人大是中国最高的权力机关和立法机关，它具有四项权力，即立法、选举和任免国家公职人员、审查和批准预算、监督法律的执行；全国政协是中共领导的多党合作和政治协商组织，它具有政治协商、民主监督和参政议政的功能。可或许除全国人大的立法功能有所改善外，其他诸项权力和职能，基本上付诸阙如。

鉴此，也就不要怪大众抛弃“两会”了。这么多年来，人大和政协始终不能改变自己“橡皮图章”和“花瓶”的地位和命运。

中国目前真正的权力机构，是中共各级党委及在党委领导下的各种小组，还有关键部门的一些实权人物。就中央这一层级而言，当然是中共政治局及其常委会，以及政治局下的各种领导小组，如新成立的改革领导小组、网络安全小组和国安委，他们才是权力寡头，是决定中国命运的少数几个人。而“两会”，不过是将他们的决策转换成国家意志的过程。尽管中共是执政党，理论而言，党的决策和政策只对党员有约束力，然而通过“两会”把党的决策和政策“合法化”，变为国家意志，对全体国民就都有约束力，全民就都得遵守了。所以，这就是“两会”的作用，没有这个“合法化”过程，党的政策和决策就会在理论上丧失 “合法性”。此乃“两会”成为“鸡肋”却还必须年年召开，并且必须显示隆重的原因。越隆重，越显示它受到重视，从而表明党的政策和决策越具有“合法性”。

此种情形在今年并不会有本质改变。不过，鉴于今年是新领导人接掌中国大权后按照自己的意志首次主导“两会”，而新领导人又以“变革”居称，所以，它虽然是传统意义上的平年例会，外界却对它寄予厚望，期待今年出现与往年不一样的东西和变化。

关于“两会”，十八届三中全会决议是这样表述的：推动人民代表大会制度与时俱进，推进协商民主广泛多层制度化发展。

前者包括“推进人民代表大会制度理论和实践创新，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化；健全‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度；健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告；加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。加强人大常委会同人大代表的联系，充分发挥代表作用；通过建立健全代表联络机构、网络平台等形式密切代表同人民群众联系”。

后者包括“推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化；各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见；完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序；拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效；在政协健全委员联络机构，完善委员联络制度”。

可见，新领导人注意到了人大和政协制度现有的一些弊端。但要改正这些弊端，使人大和政协发挥作用，首先就需要把“两会”开好。客观上说，3000多名人大代表、2000多名政协委员，在一个很短的时间内——据说今年人大会期缩短为8天半——审议一大堆报告，要提高议政质量，确实存在不少难度，这还不说代表委员本身的素质参差不齐。但目前条件下，就最低限度来说，这么多代表委员也有一个好处，即壮声势，新领导人雄心勃勃的改革规划可以借助代表委员的支持，敦促政府去落实和执行。

中国政治的问题不在于推出一个新政策——当然一个好政策的出台也很难——而在于政策出来后的落实，这是中国政治的一个老毛病。连最高领导人都担心这一问题，一再强调，“一分部署，九分落实”。既然三中全会制定了一个被认为是中国数十年来“最大胆的经济和社会改革计划”，那么，“两会”如何通过代表委员——其中很多代表委员又是官员——进一步凝聚改革共识，将改革措施通过细化的方式落到实处，付诸行动，就成为检验“两会”开得成功与否的一个标志。

在这方面，作为一个普通公民，我希望今年“两会”能够在环境立法上有所进步，原因当然是近期大面积的雾霾了。中国的大气污染已经远不是一个产业结构的调整和经济方式的转型可以概括的问题，而成为影响国民健康、国家认同和国际形象的政治问题，所以，对解决这一问题要有政治决心。“两会”应该就雾霾治理达成一个带有约束力的决议，加强环境立法，在法律的规制下，将生态文明的理念化为具体的行动。

除此外，今年“两会”在建立公平正义的社会方面也应该做出一个带有约束力的立法决定。去年新领导人强调，本届政府在新一年的三大任务之一是促进社会公正，这个任务落实得如何？而中共最近发布的社会主义核心价值观，也把公平正义作为核心价值去倡导，新领导人在集体学习活动中更强调要发挥政策导向作用，用法律来推动核心价值观建设。作为立法机关，人大理应在今年的“两会”上就建立公平正义的社会做出一个带有法律约束力的决议，要求政府出台的政治、经济、文化、社会等方方面面的政策都必须贯彻公平正义的要求。出台这样一个决议的迫切性还在于，改革遇到了价值观的瓶颈，需要用公平正义来校正航向。只有这样，改革才会得到公众真心实意的拥护，才会有动力。

最后，“两会”在促进公众参与和吸纳民意方面，也应有所改进。由于官气和商气太重，“两会”的民意代表性先天不足，这就需要后天来补。所谓后天，就是民间对“两会”的意见和建议。随着网络特别是自媒体的发达，如今官方不能单方面把控议题，民间也在设置“两会”议题。民间的意见和建议会倒逼官方，促使后者回应前者的诉求。但两者对接的如何，很大程度上取决于代表委员的“桥梁”作用。网络技术的发展为代表委员听取民意大大提供了便利，问题在于代表委员对自身作为民意代表的角色意识是否自觉。客观地说，民间的意见和建议这些年在“两会”上有所体现，且一年比一年强，但总体而言，公众的政治参与和“两会”的民意色彩还有非常大的提高空间。事实上，这也关乎公平正义社会的建立。

都说新领导有新气象，从“新”的角度看，今年“两会”或许有很多看点，如总理报告，两个新机构与现有国家机构的衔接与运作，等等。但相对于前面三个问题，这些都是技术层面的看点。我期待今年“两会”在上述三个问题上能够迈进一步。

改革是全民大业，“两会”则是国家政治生活的一个平台，新领导日前指出，凡属重大改革都要于法有据。这是对过去改革破坏法纪的纠偏。在强调建设法治国家的过程中，最好还是要依法改革。要依法就必须强化人大的作用，利用好“两会”这个平台，使人大真正成为权力机关。目前离这一步虽然还很远，但如果公民行动起来，不做看客，积极参与到国家的公共生活中，持之以恒，是可以使中国的“两会”成为名副其实的国会的。

（注：中国问题观察者 邓聿文 为英国《金融时报》中文网撰稿 。本文仅代表作者个人观点）

消息来源：FT中文网