扩大监督范围

　　1989年行政诉讼法虽在总则中规定了“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”,但分则第64条仅规定:“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现违反法律、法规规定的,有权按照审判监督程序提出抗诉。”这导致总则规定的检察机关诉讼监督权力的广泛性和分则规定的具体监督方式的狭窄性之间存在矛盾,使行政诉讼检察监督实际运行主要局限于再审抗诉领域,即针对法院已经审理终结,并已发生法律效力的行政案件的判决、裁定进行监督。

　　修改后的行政诉讼法扩大了检察监督的范围,在第93条第1款和第2款规定了检察机关对生效判决、裁定和调解书的监督,这属于对行政审判结果的监督。第3款规定了检察机关对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为的监督,这属于对行政审判过程和行为的监督,包括检察机关对法院不依法受理行政案件的监督。根据修改后的行政诉讼法第101条和民事诉讼法关于检察监督的规定,在行政诉讼中,检察机关还有权对行政案件的执行进行监督。可以看出,修改后的行政诉讼法将单一的对行政案件生效裁判的监督扩展到对包括行政案件受理、审理、裁判、执行在内的行政诉讼全过程的监督,尤其是对法院不依法受理行政案件和法院执行活动的监督,有助于帮助法院排除行政干预,解决当前行政诉讼面临的“立案难、执行难”问题。

　　增加监督方式虽然抗诉具有启动程序的强制

　　性,在监督的刚性方面具有优势,但“上抗下”的抗诉模式,导致监督周期较长,不利于及时对当事人的合法权益进行保护。同时,诉讼中的多数程序违法不宜通过再审方式来纠正,因而不宜作为抗诉事由,检察机关无法通过抗诉的方式进行监督。

　　为弥补抗诉这一监督方式的不足,有效发挥对诉讼过程的监督作用,检察机关创造了通过检察建议实施监督的模式。此次行政诉讼法修改,对通过检察建议的方式进行监督予以确认。根据监督对象的不同,检察建议主要包括两种:一是再审检察建议,适用于对生效判决、裁定和调解书的监督;二是检察建议,适用于对审判程序中审判人员违法行为以及对法院执行活动的监督。检察建议作为抗诉方式的重要补充,有效地实现了“同级监督”,有利于节约司法资源和提高监督效率,也有利于充分发挥基层司法机关的作用。

　　完善监督程序

　　1989年行政诉讼法关于检察机关抗诉的规定较为原则,有关抗诉的级别、抗诉审查期限、抗诉裁定的期限、抗诉案件的审理等均没有作出规定。修改后的行政诉讼法借鉴民事诉讼法的相关规定,进一步完善了检察机关对行政案件提出抗诉的程序,主要包括三个方面:一是抗诉的级别。对生效判决、裁定、调解书的抗诉实行“上级抗”,地方各级检察院对同级法院的生效判决、裁定、调解书具有法定情形应当抗诉的,只能提请上级检察院提出抗诉。二是抗诉申请的审查期限。规定检察机关应当在三个月内对抗诉申请进行审查,并作出是否提出抗诉的决定。三是明确法院对抗诉的裁定期限和审理法院。抗诉具有启动再审的强制性效力,但1989年行政诉讼法没有规定法院对抗诉的裁定期限,也没有明确抗诉案件的审理法院。这导致一些抗诉案件存在久拖不裁的情况,或者法院将抗诉案件交由作出原生效裁判的下级法院再审,使裁判错误难以纠正,影响抗诉的效果。修改后的行政诉讼法明确规定,接受抗诉的法院应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定。同时,确立了抗诉案件应当以接受抗诉的法院再审为原则,以交下一级法院再审为例外,并规定已经下一级法院再审的案件不得再交该下一级法院再审。

　　明确监督手段

　　调查核实和调阅卷宗是检察机关有效履行法律监督职责所必需的手段和措施。依修改后的行政诉讼法规定,检察机关因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要,可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。此外,检察机关对生效判决、裁定、调解书的监督是事后监督,要全面了解诉讼中的相关情况,必须进行阅卷。虽然此次行政诉讼法没有对检察机关调阅卷宗作出规定,但是2010年6月最高人民法院办公厅、最高人民检察院办公厅联合下发的《关于调阅诉讼卷宗有关问题的通知》明确规定:“人民检察院在办理法官涉嫌犯罪案件、抗诉案件、申诉案件过程中,可以调阅人民法院的卷宗。”在行政诉讼检察监督中,上述规定仍然适用,检察机关可以依据该规定向法院调阅卷宗。

　(作者：王莉 米蓓   最高人民检察院法律政策研究室)

信息来源：检察日报