【背景】

    2011年1月4日，重庆市渝北区国土分局作出《关于征收龙兴镇高寨村第12村民小组全部集体土地补偿安置方案的公告》。2013年12月12日，李学志向重庆市国土房管局递交《行政复议申请书》，要求确认上述公告违法并予以撤销。市国土房管局于同年12月20日作出《行政复议告知书》，以上述公告不属于行政复议的受理范围为由驳回复议申请。李学志不服，起诉至重庆市渝中区人民法院要求撤销上述告知书。审理过程中，市国土房管局辩称该告知书并非行政复议决定书，不具有可诉性。李学志据此认为市国土房管局逾期未作出行政复议决定，遂另案起诉要求其履行法定职责，市国土房管局又辩称其已经通过《行政复议告知书》履行了职责。法院经审理认为，市国土房管局受理李学志的复议申请后，作出了《行政复议告知书》，明确指出上述公告不属于行政复议受理范围，实质上作出了不予受理决定，李学志起诉市国土房管局不作为的理由不成立。同时，根据土地管理法实施条例第二十五条的规定，上述公告系土地征收过程中的程序性行为，不属于行政复议范围。市国土房管局作出不予受理的决定并无不当。因此对李学志起诉的两案均判决驳回诉讼请求。

    本案原告针对市国土房管局的行政复议行为先后提起两起诉讼，被告对其《行政复议告知书》的辩论意见存在前后矛盾之处。经了解，市国土房管局在处理类似行政复议案件时，其作出的不予受理文书在格式上不规范，存在告知书、通知书两种名称混用的现象，未按法律规定统一使用“行政复议决定书”的名称，导致对行政复议机关是否履行了复议职责产生争议。此外，在市国土房管局发出的文书中没有作出明确的不予受理决定，也没有告知当事人应当享有的诉权。针对上述问题，渝中法院向市国土房管局发出了关于规范行政复议工作的司法建议。

    【建议】

    重庆市渝中区人民法院司法建议书

    中区法建〔2014〕05号

    重庆市国土资源和房屋管理局：

    我院在审理原告李学志不服你局作出的渝国土房管复（2013）193号《行政复议告知书》一案中，你局辩称该告知书并非决定书，不具有可诉性。李学志据此认为你局逾期未作出行政复议决定，又诉至本院要求你局履行法定职责。我院认为，该告知书实质上系你局针对原告李学志的复议申请作出的不予受理决定，属于可诉的具体行政行为。根据行政复议法第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人”的规定，行政复议机关不予受理行政复议申请，应当出具书面文书，并送达当事人。我院在审理中发现你局在出具上述告知书时，存在以下几方面问题：

    一是文书格式不规范。在上述《行政复议告知书》中同时使用“告知书”和“通知书”两种名称，不符合文书编写格式要求，容易引起当事人的误解和混淆。

    二是内容表述不明确。在上述《行政复议告知书》中，你局仅认为李学志所申请的事项不属于行政复议法及其实施条例规定的受理范围，但并未对当事人提出的申请作出明确的不予受理决定。

    三是未告知当事人诉权。你局向行政相对人出具的文书中，没有告知当事人享有的诉权，不利于当事人通过合法的渠道表达自己的诉求，在某种程度上不仅不能减少诉讼，反而会增加不必要的诉讼，使行政机关处于被动应付当事人各种诉求的不利局面。

    针对以上问题，现提出如下司法建议：

    1.规范文书格式。向当事人出具书面行政复议决定文书时，不宜同时使用“行政复议通知书”和“行政复议告知书”两种名称。

    2.对不符合行政复议法及其实施条例规定的行政复议申请，应当作出不予受理决定书，向当事人明确告知不予受理的法律依据和处理结果。

    3.向当事人出具的行政复议决定书或其他行政文书中，应当告知当事人诉权或者申诉渠道等权利救济方式，促使当事人通过合法、正当的方式表达诉求，维护合法权益。

    以上建议请贵局研究决定，如有反馈意见，望及时函告我院。

    重庆市渝中区人民法院  

    二○一四年六月五日  

    【效果】

    收到司法建议书后，重庆市国土资源和房屋管理局高度重视，及时组织相关处室学习讨论，并结合建议内容制订了以下落实方案：

    1.进一步规范行政复议文书格式，避免在一个文书中同时存在“告知书”和“通知书”两种名称，并且尽量少用、慎用“告知书”等性质模糊的名称，统一使用《行政复议决定书》等规范的文书形式。

    2.明确复议决定内容，告知申请人诉权。对不符合行政复议法及其实施条例规定的行政复议申请，明确作出不予受理决定书，告知申请人不予受理的法律依据和处理结果，同时告知申请人诉权或申诉渠道等权利救济方式。

    3.在即将制定出台的《行政复议案件审理操作规程》中吸收上述司法建议的内容，以规范性文件的形式明确行政复议文书的格式和应当告知当事人的内容，进一步规范行政复议案件的审理。

    4.结合《行政复议案件审理操作规程》，在现有的基础上不断完善相关制度和操作程序，避免在行政复议工作中出现类似瑕疵。

 （作者王真祥 张乐跃    单位：重庆市渝中区人民法院）

信息来源：人民法院报